De regels omtrent kostenverhaal zijn in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit verankerd met de Aanvullingswet grondeigendom en het Aanvullingsbesluit grondeigendom. Net zoals onder de huidige Wro het geval is, zullen gemeenten kosten, die in het kader van werken, werkzaamheden en maatregelen moeten worden gemaakt op de locatie die ontwikkeld wordt en waarvan de locatie profijt heeft, op de initiatiefnemer verhalen. Wat daarvoor de mogelijkheden zijn onder de Omgevingswet, bespreken wij in deze bijdrage.

Kostenverhaalsplicht
De kostenverhaalsplicht volgt uit artikel 13.11 van de Omgevingswet. Deze plicht is geformuleerd als de plicht voor het bestuursorgaan om ‘de kosten die het maakt’ te verhalen. Deze bepaling moet niet te strikt worden gelezen: de kostenverhaalsplicht omvat de kosten van de overheid, maar in beginsel ook die van exploitanten. De kosten kunnen worden verhaald voor zover deze opgenomen zijn in de kostensoortenlijsten in onderdeel A en/of onderdeel B van bijlage IV van het Omgevingsbesluit. Ook moeten de kosten toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied en proportioneel zijn tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft. Dit zijn de zogenaamde PPT-criteria, die een wettelijke grondslag in de Omgevingswet hebben gekregen (art. 13.11 lid 1 sub a en b Omgevingswet). Het gaat dus om de kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen in verband met (bouw)activiteiten in een kostenverhaalsgebied. Als kostenverhaal noodzakelijk is, geldt in beginsel een verbod de activiteit uit te voeren zolang de kosten niet betaald zijn.

Reikwijdte kostenverhaalsplicht
Kostenverhaal is verbonden aan specifieke typen besluiten, namelijk het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit.

In het Omgevingsbesluit is bepaald welke activiteiten verhaalsplichtig zijn (art. 8.13 Ob). Dit zijn bouwactiviteiten of activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie. In het Omgevingsbesluit is ook bepaald dat het bestuursorgaan in de bij Omgevingsbesluit bepaalde gevallen kan beslissen om kosten niet te verhalen. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin de verschuldigde geldsommen een bedrag van EUR 10.000,- niet te boven gaan, of waarin de verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of op nutsvoorzieningen betreffen (artikel 13.11 lid 2 Ow, artikel 8.14 Ob).

Privaatrechtelijk kostenverhaal
Privaatrechtelijk kostenverhaal is nog steeds het uitgangspunt en kan plaatsvinden door middel van een kostenverhaalsovereenkomst. Deze werkwijze vertoont overeenkomsten met de huidige anterieure overeenkomst. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Omgevingswet expliciet overwogen dat bij het sluiten van een anterieure overeenkomst van de PPT-criteria een zekere reflexwerking uitgaat.

Publiekrechtelijk kostenverhaal
Slechts als voor alle locaties waar kostenverhaalsplichtige activiteiten kunnen plaatsvinden anterieure overeenkomsten zijn gesloten, dan hoeven de kosten niet via de publiekrechtelijke weg worden verhaald. Is dat niet het geval, dan betekent dit dat zogenoemde kostenverhaalsregels voor het gehele gebied in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.

Onder de Omgevingswet worden twee verschillende soorten gebiedsontwikkelingen onderscheiden: integrale of organische gebiedsontwikkeling. Integrale gebiedsontwikkeling (waarbij er sprake is van kostenverhaal met een tijdvak) lijkt het meest op het stelsel onder de huidige Wro. Voor de volledige ontwikkeling van het kostenverhaalsgebied is een vooraf vastgestelde periode (het tijdvak) vastgesteld. In het model met tijdvak worden alle kosten binnenlans verevend. Dat betekent dat een tekort op een deellocatie in het kostenverhaalsgebied wordt verevend door middel van een voorschot in een andere deellocatie (dit wordt ook wel het draagkrachtbeginsel genoemd). Organische gebiedsontwikkeling (waarbij er sprake is van kostenverhaal zonder een tijdvak) is bedoeld voor kostenverhaalsgebieden waarop gemeente minder regie wensen te voeren: er wordt geen tijdvak aan de ontwikkeling verbonden waardoor het inschatten van kosten en opbrengsten op voorhand minder eenvoudig is. In het model zonder tijdvak is de verevening begrensd: een eigenaar ontvangt geen bijdrage ter dekking van een tekort. Het ramen van de opbrengsten is daarom ook niet nodig bij het vaststellen van het omgevingsplan. Enkel de maximale kosten (het kostenplafond) moet worden opgenomen in het omgevingsplan bij een organische gebiedsontwikkeling. Dit in tegenstelling tot het integrale model waarbij zowel de kosten als de opbrengsten moeten worden geraamd. Doordat het eindbeeld nog niet vaststaat bij organische gebiedsontwikkeling brengt dit enerzijds het risico met zich dat bepaalde kavels niet zullen worden ontwikkeld als dat voor initiatiefnemers niet rendabel is. Anderzijds biedt dit wel meer flexibiliteit aan initiatiefnemers en gemeenten omdat er geen tijdvak, geen fasering en geen bouwprogramma op voorhand hoeft te worden vastgesteld.

In beide modellen is stap 1 het vaststellen van het kostenverhaalsgebied in het omgevingsplan. Verder geldt in beide modellen dat de initiatiefnemer een zogenoemde kostenverhaalsbeschikking moet aanvragen waarin de kostenverhaalsbijdrage wordt vastgesteld. Voor wat betreft de te volgen procedure geldt dat titel 4.4 van de Awb over de beschikking bestuurlijke geldschuld van toepassing is. De verschuldigde geldsom wordt vastgesteld conform de regels die daarvoor zijn gesteld in het omgevingsplan. Er mag niet worden gestart met de activiteit voordat de kostenverhaalsbijdrage is betaald.

Vrijwillige financiële bijdrage
Mits daarvoor een grondslag bestaat in een omgevingsvisie- of programma, biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om te contracteren over de zogenoemde vrijwillige financiële bijdrage. De activiteiten waarover mag worden gecontracteerd zijn de activiteiten zoals (limitatief) opgesomd in het Omgevingsbesluit, namelijk kostenverhaalsplichtige activiteiten (artikel 8.20 sub a Omgevingsbesluit) en andere activiteiten, zoals bijvoorbeeld de bouw van een bouwwerk voor infrastructuur voor wegen, vaarwegen, spoorwegen of telecommunicatiestructuur en recreatie (artikel 8.20 sub b en c Omgevingsbesluit).

Afdwingbare financiële bijdrage
Het komt voor dat er voorzieningen nodig zijn die niet onder het kostenverhaal (kunnen) vallen. De wetgever heeft voor kwalitatieve verbeteringen, van landschap, natuur, water of de stikstofbalans, de aanleg of aanpassingen van infrastructuur en daartoe benodigde voorzieningen, de realisatie van sociale woningbouw en het slopen van opstallen in geval van bijvoorbeeld een krimpopgave, de mogelijkheid van een afdwingbare financiële bijdrage in het leven geroepen. Daartoe moet wel aan een aantal criteria worden voldaan, zoals dat er sprake is van een functionele samenhang tussen de activiteit en de ontwikkeling. Een afdwingbare financiële bijdrage in rekening brengen is slechts mogelijk als dit is geregeld in het omgevingsplan. Als kostenverhaal plaatsvindt via de publiekrechtelijke weg kan de afdwingbare financiële bijdrage ook via de publiekrechtelijke weg worden opgelegd. Dan gebeurt dit via een beschikking bestuurlijke geldschuld die aan de kostenverhaalsbeschikking kan worden gehecht.

Het is op grond van de Omgevingswet mogelijk om de afdwingbare financiële bijdrage privaatrechtelijk te regelen in de anterieure fase. Als er een kostenverhaalsovereenkomst wordt gesloten dan moet de afdwingbare financiële bijdrage ook op dat moment bij (afzonderlijke) overeenkomst worden geregeld. Als een kostenverhaalsovereenkomst wordt gesloten, maar men ‘vergeet’ tegelijkertijd ook afspraken te maken over de afdwingbare financiële bijdrage, dan kunnen in een later stadium niet alsnog financiële bijdragen worden afgedwongen door middel van een beschikking bestuurlijke geldschuld.

Meer informatie
Wilt u meer informatie over kostenverhaal onder de Omgevingswet, neemt u dan gerust contact op met één van onze omgevingsrecht advocaten, of neem een kijkje op onze Omgevingswetwebsite.