Bij een gebiedsontwikkeling werken gemeenten, ontwikkelaars en aannemers jarenlang samen aan het realiseren van woningen en andere bouwwerken in een gebied. Die samenwerking kenmerkt zich door onderling afhankelijke afspraken, strakke planningen en aanzienlijke investeringen. Een gebrek in de bouwkwaliteit of een vertraging bij de oplevering of ingebruikname raakt dan zelden maar één partij: de gevolgen werken door in de hele keten en in de voortgang van het gehele gebied.

Sinds 1 januari 2024 geldt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), die precies op dat punt ingrijpt. De wet beoogt de bouwkwaliteit te verbeteren en gebreken eerder in het bouwproces te signaleren. De Wkb verschuift daarvoor de bouwtechnische toets van de gemeente vooraf naar een private kwaliteitsborger tijdens de uitvoering.[1] Dat heeft directe gevolgen voor de rolverdeling tussen gemeente, ontwikkelaar en aannemer, voor de planning van het project en voor de verdeling van risico’s in de overeenkomsten. Vooral voor gebiedsontwikkelingen met grondgebonden woningen, die onder de Wkb vallen, is het daarom van belang om tijdig inzicht te hebben in de werking van de wet en de verplichtingen die daaruit voortvloeien. 

In deze blog bespreken wij wat de Wkb inhoudt en wordt aan de hand van een praktisch stappenplan toegelicht hoe een bouwproject onder de Wkb tot stand komt.

Wat houdt de  Wkb in?
De Wkb heeft tot doel om de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren. Sinds de inwerkingtreding van de Wkb geldt voor bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, momenteel uitsluitend de bouwwerken die vallen onder  gevolgklasse 1, dat de gemeente bouwplannen niet langer preventief toetst aan de technische bouwvoorschriften.[2] In plaats daarvan wordt een onafhankelijke private kwaliteitsborger ingeschakeld, die gedurende het bouwproces controleert of het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische eisen.[3] Als onderdeel van zijn taak stelt de kwaliteitsborger een borgingsplan op met een risicobeoordeling.[4] Daarin wordt in kaart gebracht welke risico’s ertoe kunnen leiden dat het bouwwerk niet aan de bouwtechnische voorschriften voldoet en welke maatregelen nodig zijn om die risico's te beheersen. Daarmee verschuift de bouwtechnische toets van de gemeente vooraf naar een private kwaliteitsborging tijdens de uitvoering van het project. Voor een gebiedsontwikkeling betekent dit dat de bouwtechnische zekerheid niet langer bij de gemeente als vergunningverlener wordt gezocht, maar bij de partijen die bouwen en de kwaliteitsborger die zij inschakelen. Gemeente, ontwikkelaar en aannemer krijgen daardoor andere rollen, en daar moeten zij in hun samenwerking rekening mee houden. 

De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oude bouwtoezichtstelsel zijn:

• Geen voorafgaande toetsing meer: voorheen toetste de gemeente het bouwplan op papier vooraf aan de bouwtechnische voorschriften. Nu wordt tijdens de bouw en bij oplevering door de kwaliteitsborger getoetst of het bouwwerk voldoet.
• Rol van de gemeente: de gemeente beoordeelt de aanvraag niet meer inhoudelijk op de bouwtechnische voorschriften. Zij mag erop vertrouwen dat overeenkomstig de voorschriften wordt gebouwd als een toegelaten instrument door een kwaliteitsborger wordt toegepast. De toetsing aan de ruimtelijke regels, het toezicht op de bouwtechnische voorschriften en de handhaving bij strijd met de voorschriften blijven bij de gemeente.
• Positie van de kwaliteitsborger: nieuw is een onafhankelijke private kwaliteitsborger die het bouwwerk controleert en bij gereedmelding een verklaring afgeeft. Voldoet het bouwwerk naar zijn oordeel niet, dan geeft hij geen verklaring af.
• Ingebruikname: een bouwwerk mag pas in gebruik worden genomen na gereedmelding met een dossier voor het bevoegd gezag. Zonder verklaring van de kwaliteitsborger is dat dossier onvolledig. Omdat een verklaring van de kwaliteitsborger een vereiste is voor het gereed melden van het bouwwerk, kan het bouwwerk dan niet in gebruik worden genomen.
• Aansprakelijkheid van de aannemer: voorheen was de aannemer ontslagen van aansprakelijkheid voor gebreken die de opdrachtgever bij oplevering redelijkerwijs had moeten ontdekken. Nu is hij aansprakelijk voor bij oplevering niet ontdekte gebreken, tenzij die niet aan hem zijn toe te rekenen (artikel 7:758 lid 4 BW).
• Reikwijdte: het stelsel geldt nog niet voor alle bouwwerken. De Wkb wordt gefaseerd ingevoerd en geldt nu alleen voor gevolgklasse 1. Dit zijn de eenvoudige bouwwerken zoals woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen (waarover hierna onder stap 1 meer). De gewijzigde aansprakelijkheid van de aannemer geldt voor alle bouwwerken.

Stappenplan: bouwproject onder de Wkb in een gebiedsontwikkeling 
De Wkb heeft het vergunningen- en bouwproces ingrijpend veranderd. Daardoor moeten initiatiefnemers, ontwikkelaars en aannemers met nieuwe verplichtingen rekening houden. Dat roept in de praktijk vaak vragen op: valt mijn project onder de Wkb, is een omgevingsvergunning nodig, wanneer moet een kwaliteitsborger worden ingeschakeld en welke meldingen moeten worden gedaan? Om inzicht te bieden in de belangrijkste stappen die onder de Wkb moeten worden doorlopen, zetten wij hieronder het proces overzichtelijk uiteen. Het stappenplan biedt houvast bij de voorbereiding en uitvoering van een bouwproject. Per stap geven wij aan wat dit in een gebiedsontwikkeling betekent voor de samenwerking tussen gemeente, ontwikkelaar en aannemer. 

Stap 1: Controleer of het project onder de Wkb valt
Als initiatiefnemer moet u eerst beoordelen of de te realiseren bouwwerken onder de Wkb vallen. Op dit moment geldt de Wkb alleen voor bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen. Onder gevolgklasse 1 vallen eenvoudige bouwwerken, zoals grondgebonden eengezinswoningen (denk ook aan: garages of een schuur), woonboten, vakantiewoningen, bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen, inclusief nevenfuncties, nevenfuncties voor overige bouwwerken van maximaal 2 bouwlagen, kleine fiets- en voetgangersbruggen (niet over rijks- of provinciale wegen) en overige bovengrondse bouwwerken, geen gebouw zijnde tot maximaal 20 meter hoog.[5] 

Heeft u vastgesteld dat het gaat om een bouwwerk dat onder gevolgklasse 1 valt, dan is de Wkb van toepassing en dient u de hieronder beschreven stappen te doorlopen. Bij een gebiedsontwikkeling met een gemengd programma kan voor het ene bouwwerk de Wkb gelden en voor het andere niet. Beoordeel dit daarom per bouwwerk en niet voor het plan als geheel. Dit ligt anders wanneer binnen één bouwwerk onderdelen voorkomen die onder verschillende gevolgklassen vallen. In dat geval is de hoogste gevolgklasse bepalend.  

Wat te doen:

• Stel per bouwwerk vast onder welke gevolgklasse het valt en controleer of het onder gevolgklasse 1 valt. 
• Houd bij een gemengd programma rekening met bouwwerken waarvoor de Wkb (nog) niet geldt. Binnen één gebiedsontwikkeling kunnen namelijk verschillende eisen gelden voor de voorbereiding, uitvoering en oplevering van bouwwerken. Er kunnen bijvoorbeeld verschillende vergunningvereisten naast elkaar gelden.

Stap 2: Kies een kwaliteitsborger
U moet vervolgens een keuze maken voor een kwaliteitsborger. Dit is een particulier of een bedrijf dat beoordeelt of een bouwwerk aan bepaalde bouwtechnische eisen voldoet. In het register van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw zijn kwaliteitsborgers aangewezen en opgenomen.

Vervolgens moet u, in overleg met de aannemer en de kwaliteitsborger, een instrument kiezen.[6] Een instrument is een beoordelingskader of werkwijze die de kwaliteitsborger gebruikt om te beoordelen of tijdens de bouw wordt voldaan aan de bouwtechnische voorschriften. Het beschrijft ook op welke wijze het toezicht moet worden ingericht en uitgevoerd. U moet daarbij goed controleren of het instrument inderdaad mag worden gebruikt voor het specifieke bouwplan en de bijbehorende gevolgklasse van het bouwwerk. De actuele lijst met instrumenten die voorlopig zijn toegelaten is te vinden in het register van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.

De kwaliteitsborger stelt vervolgens een borgingsplan vast, dat is gebaseerd op de risico’s van het bouwproject.[7] In het borgingsplan worden niet alleen de risico’s en de beoordeling daarvan vastgelegd, maar wordt daarnaast beschreven hoe de risico’s worden beheerst. Omdat de bouwvoorschriften functionele voorschriften betreffen, betekent dit dat de kwaliteitsborger ook rekening zal moeten houden met de lokale omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de wijze waarop het bouwwerk technisch uitgevoerd moet worden.[8]

In een gebiedsontwikkeling is het verstandig om de keuze voor de kwaliteitsborger en het instrument niet per project toe te laten vallen, maar vooraf af te stemmen tussen gemeente, ontwikkelaar en aannemer. Leg in de overeenkomsten vast wie de kwaliteitsborger kiest en betaalt en welk instrument wordt toegepast.

Wat te doen:

• Kies een kwaliteitsborger uit het register van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.
• Kies in overleg met de aannemer en de kwaliteitsborger een instrument dat is toegelaten voor het bouwplan en de gevolgklasse.
• Zorg dat de kwaliteitsborger een borgingsplan vaststelt dat is gebaseerd op de risico’s van het bouwproject.

Stap 3: Doe tijdig melding van het project
Tenminste vier weken voor de start van de bouwwerkzaamheden moet een melding worden ingediend bij het bevoegd gezag. Ontvangt u binnen vier weken na de melding geen bericht van het bevoegd gezag, dan kunt u starten met de werkzaamheden. Bij de melding moet onder meer de gegevens van de kwaliteitsborger, het instrument en het borgingsplan uit stap 2 worden overgelegd.

Wat te doen:

• Dien de melding ten minste vier weken voor de start van de bouwwerkzaamheden in bij het bevoegd gezag.
• Overleg bij de melding de gegevens van de kwaliteitsborger, het instrument en het borgingsplan.

Stap 4: Start met bouwen
Hoewel een kwaliteitsborger tijdens de bouw kwaliteitscontroles kan uitvoeren, heeft hij geen handhavende bevoegdheden. Bij geconstateerde afwijkingen die het afgeven van een verklaring van kwaliteitsborging in de weg staan, moet de kwaliteitsborger het bevoegd gezag informeren. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet aan het bevoegd gezag te worden gemeld.

Als de gemeente van de kwaliteitsborger informatie krijgt dat er vermoedelijk afwijkingen zijn van de bouwtechnische vereisten die niet meer kunnen worden hersteld, dan kan de gemeente handhavend optreden. De gemeente kan hierbij gebruikmaken van haar bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, zoals het geven van een waarschuwing of, ingrijpender, het opleggen van een last onder dwangsom. Het toezicht tijdens de bouwwerkzaamheden ligt sinds de inwerkingtreding van de Wkb bij de kwaliteitsborger. Alleen als het bevoegd gezag strijdigheden met de bouwtechnische voorschriften waarneemt, bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten van derden, kan de gemeente aanleiding zien om handhavend op te treden, zoals door het opleggen van een bouwstop bij een ernstige overtreding van de regels.

Daarnaast blijft de gemeente ook bevoegd op te treden wanneer als gevolg van het bouwen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt. Dat geldt ook in een gebiedsontwikkeling waarin de gemeente tegelijk als partner of grondeigenaar bij het project is betrokken: de publieke toezichts- en handhavingstaak blijft bestaan naast de afspraken die in de samenwerking zijn gemaakt.

Wat te doen:

• Zorg dat de kwaliteitsborger afwijkingen die het afgeven van een verklaring in de weg staan meldt bij het bevoegd gezag.
• Houd er rekening mee dat het bevoegd gezag handhavend kan optreden bij vermoedelijke afwijkingen van de bouwtechnische voorschriften.

Stap 5: Regel het opleverdossier
Op het moment dat een bouwwerk klaar is om te worden opgeleverd, moet de aannemer een dossier aan de opdrachtgever overhandigen waaruit blijkt dat de aannemer de overeenkomst is nagekomen. In een gebiedsontwikkeling is dit dossier ook van belang voor de aansprakelijkheid van de aannemer na oplevering.[9] 

Een opleverdossier moet op grond van de Wkb in elk geval de volgende gegevens bevatten:

• tekeningen en berekeningen betreffende het tot stand gebrachte bouwwerk en de bijbehorende installaties;
• een beschrijving van de toegepaste materialen en installaties, alsmede de gebruiksfuncties van het bouwwerk;
• gegevens en bescheiden die nodig zijn voor gebruik en onderhoud van het bouwwerk.

Wat te doen:

• Zorg dat de aannemer bij oplevering een volledig opleverdossier overhandigt.
• Bewaar het proces-verbaal van oplevering en het opleverdossier, ook met het oog op de aansprakelijkheid van de aannemer na oplevering.

Stap 6: Doe de gereedmelding
Een bouwwerk mag alleen in gebruik worden genomen als de kwaliteitsborger ten minste tien werkdagen voor ingebruikname van het bouwwerk het “dossier bevoegd gezag” bij het bevoegd gezag heeft aangeleverd in het kader van de gereedmelding.[10] Het gaat dan om informatie over de wijze waarop bij het bouwen rekening is gehouden met de geconstateerde risico’s en de informatie waaruit blijkt dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. Een belangrijke verklaring die niet in het dossier bevoegd gezag mag ontbreken, is de verklaring van de kwaliteitsborger dat er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.

Is de melding volledig, dan mag het bouwwerk zonder tegenbericht 10 werkdagen na de gereedmelding in gebruik worden genomen. Let op, als er stukken in de melding ontbreken of onvolledig zijn, dan is er geen sprake van een melding en mag het bouwwerk dus niet in gebruik worden genomen. Neemt u het bouwwerk dan toch in gebruik, dan zal handhavend worden opgetreden.

De kwaliteitsborger geeft geen negatieve verklaring af als het bouwwerk volgens hem niet aan de vereisten voldoet. In dat geval geeft hij geen verklaring af. Omdat een verklaring van de kwaliteitsborger een vereiste is voor het gereed melden van het bouwwerk, kan het bouwwerk dan niet in gebruik worden genomen.[11] Voor de planning van een gebiedsontwikkeling betekent dit dat de oplevering en ingebruikname van woningen afhankelijk zijn van een tijdige en volledige gereedmelding. Houd daar bij de fasering van het project en bij afspraken met kopers rekening mee.

Wat te doen:

• Zorg dat de kwaliteitsborger het dossier bevoegd gezag uiterlijk 10 werkdagen voor ingebruikname aanlevert.
• Controleer of de melding volledig is en of de verklaring van de kwaliteitsborger is bijgevoegd.
• Neem het bouwwerk niet in gebruik zolang de melding onvolledig is.

Tot slot: Controleer of een omgevingsvergunning vereist is
Dat een bouwproject onder de Wkb valt, betekent niet automatisch dat geen omgevingsvergunning nodig is. De Wkb vervangt alleen de technische toets van de gemeente. Voor bouwwerken die onder de Wkb vallen, hoeft in beginsel geen technische omgevingsvergunning te worden aangevraagd. In plaats daarvan wordt een bouwmelding gedaan. 

Toch kan daarnaast een omgevingsvergunning nodig zijn. Een gemeente kan namelijk bepalen of zij een vergunningplicht voor het bouwen van een bouwwerk in het omgevingsplan wil opnemen. Die vergunning ziet niet op de technische kwaliteit van het bouwwerk, maar op de vraag of het bouwplan op de gekozen locatie is toegestaan.[12]

Het is daarom van belang om na te gaan welke regels het omgevingsplan aan de betreffende locatie stelt. Als het omgevingsplan voorschrijft dat een omgevingsvergunning moet worden verkregen voor een bouwactiviteit dan, moet een “omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwen” worden aangevraagd. Een dergelijke omgevingsvergunning wordt verleend als het bouwplan in overeenstemming is met de (beoordelings)regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van een omgevingsvergunning.

Houd er rekening mee dat met de aanvraag en het verkrijgen van een omgevingsvergunning enige tijd gemoeid gaat. Bij een gebiedsontwikkeling met meerdere bouwfasen is het raadzaam om dit vroeg in de planning mee te nemen, zodat de start van de bouw niet onnodig wordt vertraagd. 

Wat te doen:

• Ga na welke regels het omgevingsplan aan de locatie stelt.
• Vraag zo nodig een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwen aan.
• Neem de doorlooptijd van de aanvraag mee in de planning van de bouwfasen.

Twijfelt u of de Wkb op uw bouwproject van toepassing is? Of heeft u vragen over de vergunningplicht, de kwaliteitsborger of andere Wkb-aangelegenheden? Neem dan contact op met een van onze specialisten.