Omgevingswet

In een Omgevingsvergunningaanvraag moet worden aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van een aanvraag zijn betrokken. Indien dit inderdaad het geval is, moet de aanvrager in de omgevingsvergunningaanvraag een aantal gegevens aanleveren. Zo dient te worden aangegeven wie er betrokken zijn, op welke wijze zij betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. Indien er géén belanghebbenden zijn betrokken in het voortraject, moet de aanvrager dit ook aangeven bij het indienen van de omgevingsvergunningsaanvraag. Dit betekent dat er dus altijd moet worden aangetoond óf er aan participatie is gedaan. Het enkele feit dat er geen participatie heeft plaatsgevonden kan er in beginsel niet toe leiden dat de aanvraag niet wordt behandeld of wordt geweigerd.

Dit is anders indien het bevoegd gezag in het omgevingsplan heeft bepaald dat participatie verplicht is. Voor die gevallen waarin participatie verplicht is gesteld, moet de initiatiefnemer aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. Doet de initiatiefnemer dit niet, dan zal het bevoegd gezag op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de aanvrager in de gelegenheid stellen om de aanvraag binnen een redelijke termijn aan te vullen. Als de initiatiefnemer van deze gelegenheid geen gebruik maakt, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten.

Participatie door een burger of marktpartij is alleen verplicht indien de gemeenteraad dit in het omgevingsplan heeft bepaald. De gemeenteraad kan op grond van de Omgevingswet in het omgevingsplan gevallen van activiteiten aanwijzen, waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. De gemeenteraad kan deze verplichting alleen vastleggen voor categorieën gevallen die niet passen binnen het omgevingsplan, de zogenoemde ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’.

Overheidsinstanties zijn in een aantal gevallen ook verplicht burgers te laten participeren, bijvoorbeeld in het kader van de voorbereiding van een omgevingsvisie, omgevingsplan, programma en projectbesluit.

Hoe participatie er in de praktijk concreet uit zal zien, is nog niet duidelijk. Dit is namelijk niet geregeld in de wet, dus in beginsel vormvrij. Het bevoegd gezag kan in het omgevingsplan verduidelijken wat onder participatie wordt verstaan en onder welke voorwaarden aan (verplichte) participatie is voldaan.

Vanuit de markt is de wens geuit om wettelijk vast te leggen op welke wijze moet worden geparticipeerd zodat duidelijk is aan welke eisen moet worden voldaan. De wetgever heeft er echter voor gekozen de wijze van participeren niet vast te leggen. Wel wil de regering een zogenoemd participatieprotocol in werking stellen als een verzameling van goede voorbeelden over participatie bij vergunningaanvragen, die reeds hebben plaatsgevonden. Deze voorbeelden worden toegevoegd aan de Inspiratiegids Participatie.

Nee. Participatie is een informeel proces dat plaatsvindt voorafgaand aan het officiële besluitvormingsproces. Bij het nemen van besluiten moet het bevoegd gezag aangeven welke belangen en maatstaven een rol hebben gespeeld bij de belangenafweging en de besluitvorming. Met participatie kan het bevoegd gezag vroegtijdig informatie verzamelen om tot een goede afweging te komen. Een belanghebbende kan altijd achteraf naar de rechter als hij vindt dat het bevoegd gezag de participatie niet goed heeft ingericht en daardoor zijn belangen niet voldoende zijn meegewogen. Participatie vervangt niet de wettelijke inspraakmogelijkheden van zienswijze, bezwaar en beroep.

Een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan kan worden verleend indien het plan waar de aanvraag op ziet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is op de voorbereiding van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan de uitgebreide voorbereidingsprocedure (minimaal 6 maanden) van toepassing. Indien een project onder de reikwijdte van de zogenoemde kruimelregeling (bijlage II van het Besluit omgevingsrecht) valt, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing (beslistermijn 8 weken + 6 weken verdaging). Doordat op grond van de kruimelregeling een omgevingsvergunning snel(ler) kan worden verkregen, is het belang van de kruimelregeling voor de praktijk op dit moment groot.

Indien een activiteit in strijd is met de regels van het omgevingsplan, kan de activiteit alsnog doorgang vinden indien een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt aangevraagd. Een dergelijke omgevingsvergunning kan slechts worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

In verband met de toets aan dit criterium dient het college een nieuwe afweging te maken van de belangen die op een bepaalde locatie aan de orde zijn. Centraal staat de afweging tussen het belang dat de initiatiefnemer heeft bij het verrichten van zijn activiteiten en het belang achter de regel waarvan afwijking wordt gevraagd.

De Omgevingswet bepaalt dat het college bij het beoordelen van de aanvraag ook de regelgeving moet betrekken die geldt bij het opstellen van een omgevingsplan. Bij de vaststelling van een omgevingsplan dient bijvoorbeeld rekening te worden gehouden met de bescherming van het milieu en het behoud van het cultureel erfgoed. Bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet hier dan vervolgens ook rekening mee worden gehouden.

Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit dient binnen 5 jaar te worden opgenomen en verwerkt in een omgevingsplan.

De hoofdregel is dat de reguliere voorbereidingsprocedure wordt gevolgd. Dit betekent dat het college binnen 8 weken dient te beslissen waarbij de mogelijkheid bestaat om deze termijn met 6 weken te verdagen. De beslistermijnen onder de Omgevingswet zijn ten opzichte van de huidige situatie dus (standaard) verkort.

De beslistermijnen die gelden voor de reguliere voorbereidingsprocedure zijn echter niet fataal. Wel is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen van toepassing. Dit betekent dat indien het college niet binnen de beslistermijn een besluit kan nemen, de aanvrager het college in gebreke kan stellen. Indien het college vervolgens niet alsnog binnen twee weken een besluit neemt, verbeurt het college een dwangsom.

Het college is bevoegd om op een omgevingsvergunningaanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te beslissen. De gemeenteraad heeft in sommige gevallen wel een adviesrecht. Het advies van de gemeenteraad moet in acht worden genomen door het college. De gemeenteraad kan zelf bepalen (bij afzonderlijk besluit) op welke gevallen het adviesrecht van toepassing is. Indien de gemeenteraad geen lijst met gevallen vaststelt, hoeft het college aan de gemeenteraad dus geen advies te vragen.

De situatie onder de Omgevingswet verschilt van de huidige situatie. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht(Wabo) is een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad vereist, tenzij de gemeenteraad heeft aangegeven dat een dergelijke verklaring niet nodig is. Onder de Omgevingswet wordt dit dus anders: een advies van de gemeenteraad is niet vereist, tenzij de gemeenteraad anders heeft aangegeven.

Bouwwerken waarin veel personen verblijven zijn onder de huidige regelgeving meldingsplichtig. Zo bepaalt het Bouwbesluit 2012 nu bijvoorbeeld dat een gebruiksmelding van toepassing is wanneer in een gebouw meer dan 50 personen tegelijk verblijven. Straks volgt uit de ‘aansturingstabel’ die is opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) welke regels voor een bepaalde gebruiksfunctie van toepassing zijn. Zo is voor een kantoor- of industriefunctie vanaf 150 aanwezige personen pas een melding vereist. Er is dus in minder gevallen een gebruiksmelding vereist dan onder het huidige stelsel. Voor deze versoepeling is gekozen omdat de gebruikers van een kantoorfunctie of een industriefunctie (meestal personeelsleden) in het algemeen goed bekend zijn met de vluchtroutes van het gebouw.

Een ander verschil is dat het onderscheid tussen vergunningplichtig en meldingsplichtig brandveilig gebruik vervalt. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) komt het brandveilig gebruiken van een bouwwerk alleen voor als meldingsplichtige activiteit. De bestaande vergunningplichtige activiteit vervalt. Dat betekent dat de meldingsplicht vanaf 2022 ook geldt voor bouwwerken (zoals voor nachtverblijf) waarvoor eerder een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik nodig was. Als de melding is gedaan kan het bevoegd gezag nadere voorwaarden stellen als deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.

Heeft uw bouwwerk al een gebruiksvergunning, dan zal deze van rechtswege worden omgezet naar een melding brandveilig gebruik.

De meldingsplicht is van toepassing als het totaal aantal personen in het bouwwerk groter is dan het in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) genoemde aantal personen voor die gebruiksfunctie.1 Zo ligt de grens voor een bijeenkomstfunctie, een sport- of een winkelfunctie op 50 aanwezige personen, maar voor een gezondheidszorgfunctie met bedgebied op 10 aanwezige personen.

In een gebouw met meerdere gebruiksfuncties is die gebruiksfunctie met het laagste in het Bouwbesluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) genoemde aantal personen bepalend voor de beoordeling of er een melding moet plaatsvinden.

Zo staat in de Memorie van Toelichting het voorbeeld van een gebouw met een bijeenkomstfunctie voor 45 personen, een industriefunctie voor 5 personen en een kantoorfunctie voor 2 personen. Dit is gebruiksmeldingplichtig omdat het totaal aantal personen 52 is en dat is meer dan de 50 die geldt als laagste maximum (bij de bijeenkomstfunctie) voor de in het gebouw aanwezige gebruiksfuncties.

Als een gebruiksmelding verplicht is, moet de initiatiefnemer of gebruiker deze melding minimaal 4 weken van tevoren indienen bij het bevoegd gezag. Bij een melding moeten de in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) genoemde gegevens en bescheiden worden aangeleverd. Van een melding is pas sprake als alle stukken compleet zijn. Het is niet toegestaan het bouwwerk te gebruiken zonder gebruiksmelding.

De gebruiksmelding is zaaksgebonden. Dit betekent dat als de gemelde activiteit voortaan door iemand anders wordt uitgevoerd, bijvoorbeeld door een nieuwe eigenaar of huurder, er geen nieuwe melding hoeft te worden gedaan.

Als het bouwwerk wordt veranderd, bijvoorbeeld door een verbouwing, ontstaat een nieuwe situatie. Om het bevoegd gezag in staat te stellen die nieuwe situatie te beoordelen moeten er gegevens en bescheiden over de verandering aan het bevoegd gezag worden verstrekt. Meestal volstaat dat en hoeft er geen nieuwe melding te worden gedaan.

Alleen als het gebruik van het gebouw zodanig wordt veranderd dat wordt afgeweken van de eerder gedane melding, terwijl de nieuwe situatie meldingsplichtig is, moet opnieuw een melding worden gedaan.

Ja. De gemeente mag in het omgevingsplan een maatwerkregel stellen en afwijken van het aantal personen voor de celfunctie, de gezondheidszorgfunctie en de logiesfuncties gelegen in een logiesgebouw. Op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) geldt de algemene meldingsplicht voor deze gebruiksfuncties vanaf 10 aanwezige personen. Gemeenten kunnen er voor kiezen in het omgevingsplan bijvoorbeeld een meldingsplicht vanaf 5 aanwezige personen of vanaf 14 aanwezige personen op te nemen. Deze mogelijkheid van lokaal maatwerk was er eerder ook bij de gebruiksvergunning onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan voor de hele fysieke leefomgeving op haar grondgebied. De omgevingsvisie is een verplicht instrument voor het Rijk, de provincie en de gemeente. Het Rijk maakt een nationale omgevingsvisie, de provincie een provinciale omgevingsvisie en de gemeente een gemeentelijke omgevingsvisie. De visie is zelfbindend voor het bestuursorgaan die de visie heeft opgesteld. De omgevingsvisies van het Rijk en van provincies werken dus niet rechtstreeks door in de omgevingsvisie van de gemeenten, maar de gemeenteraad dient hier wel rekening mee te houden bij het opstellen van de gemeentelijke omgevingsvisie.

De omgevingsvisie is vormvrij, maar moet wel elektronisch raadpleegbaar zijn en voldoen aan de publicatiestandaarden in het digitale stelsel. De gemeenteraad bepaalt zelf het detailniveau, de gebieden, sectoren en thema’s die aan bod komen. Bijvoorbeeld gezondheid, klimaatadaptatie of de energietransitie.

De omgevingsvisie komt in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies, sommige delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoersplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen.

Er hoeft slechts een gemeentelijke omgevingsvisie voor het gehele grondgebied van de gemeente te worden vastgesteld. Dit wijkt af van de huidige praktijk waarbij er vaak meerdere structuurvisies per gemeente kunnen zijn.

De wetgever vindt het belangrijk dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties invloed kunnen uitoefenen op de omgevingsvisie, omdat daarin accenten worden gelegd en prioriteiten gesteld. In de omgevingsvisie dient dan ook te staan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn, en wat de resultaten daarvan zijn. Er dient dus in een vroeg stadium enige vorm van participatie plaats te vinden, maar de overheid mag zelf weten hoe zij daar invulling aan geeft.

Op de voorbereiding van de omgevingsvisie is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Iedereen kan zienswijzen naar voren brengen tegen de ontwerpvisie waarvan de gemeente mededeling doet in het gemeenteblad.Tegen een vastgestelde omgevingsvisie staat geen beroep bij de bestuursrechter open. Dit omdat de omgevingsvisie alleen de gemeente zelf bindt.

De verplichting om een gemeentelijke omgevingsvisie op te stellen geldt niet op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Gemeenten die nog geen omgevingsvisie hebben, krijgen een overgangstermijn geboden voor het vaststellen daarvan. De termijn moet nog worden vastgesteld maar uit de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat gestreefd wordt naar een overgangstermijn van drie jaar. Tot de gemeente een omgevingsvisie heeft, blijven de hoofdzaken van het te voeren beleid uit het milieubeleidsplan, het verkeer- en vervoersplan en het structuurplan gelden.

Sommige gemeenten hebben al voor de inwerkingtreding een omgevingsvisie opgesteld. Deze omgevingsvisies blijven van kracht. Voorwaarde is dat ze voldoen aan de eisen van de Omgevingswet.

Een programma is, net als de omgevingsvisie, een beleidsdocument. Het is een flexibel instrument dat de overheid kan toepassen in verschillende fasen van de beleidscyclus. Programma’s kunnen door burgemeester en wethouders, het bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de minister die het aangaat worden opgesteld.

In een programma kan het beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving worden uitgewerkt. Het programma kan zich toespitsen op een bepaald beleidsthema, zoals landbouw of horeca. Het kan ook gericht zijn op ontwikkeling van een bepaald gebied. De gemeente kan een programma gebruiken als beleidskader om het omgevingsplan vast te stellen of te wijzigen. Ook kan de gemeente in een programma maatregelen opnemen om doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. Een doelstelling kan bijvoorbeeld zijn om aan een omgevingswaarde te voldoen.

Er geldt een programmaplicht indien de gemeente een omgevingswaarde heeft vastgesteld, bijvoorbeeld voor de geur van veehouderijen of lichthinder, en er niet aan voldoet of dreigt er niet aan te voldoen. De gemeente moet dan een programma opstellen met maatregelen waardoor ze wel kan voldoen aan de omgevingswaarde.

Gemeenten die in een agglomeratie met meer dan 100.000 inwoners liggen moeten ook een actieplan geluid maken dat invulling geeft aan de richtlijn omgevingslawaai.

Uit Europese regelgeving volgt dat ook waterschappen, provincies en het Rijk enkele verplichte programma’s moeten opstellen.

Een programma werkt niet door naar burgers en bedrijven en bindt enkel het bestuursorgaan dat het heeft opgesteld en het bestuursorgaan dat voor de uitvoering is aangewezen. Wel kan het algemeen bestuur aan de hand van het programma het dagelijks bestuur om verantwoording vragen. Ook kan het programma doorwerken naar burgers en bedrijven door het beoordelingskader dat daarin wordt neergelegd en dat wordt gebruikt om initiatieven te beoordelen.

Het instrument van het programma is een waardevolle toevoeging in het omgevingsrecht omdat het een beleidsinstrument is met een uitvoeringsgerichte focus. Het bevat een uitwerking van het beleid en maatregelen voor het behalen van concrete gemeentelijke doelen. Door het inzetten van het instrument programma onder de Omgevingswet kunnen gemeenten zorgen dat bijvoorbeeld duurzaamheidsdoelen gehaald worden. Het instrument kan de brug vormen tussen hoofdlijnen van beleid (omgevingsvisie) en besluitvorming over activiteiten (omgevingsplan en -vergunning).

Ook voor een programma geldt dat daarin moet staan hoe de overheid burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken heeft, en ook wat de resultaten daarvan zijn. Hoe een gemeente invulling geeft aan de participatieplicht, mag ze zelf bepalen.

Voor de voorbereiding van een programma geldt de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Iedereen kan zienswijzen naar voren brengen tegen het ontwerp van een programma. Tegen een vastgesteld programma staat geen bezwaar of beroep open. Wel kan over de band van een omgevingsvergunning of een wijziging van een omgevingsplan een (deel van een) programma of de programmatische aanpak aan de rechter worden voorgelegd.

Een bijzondere vorm van een programma is de programmatische aanpak die een zelfstandige plaats heeft gekregen in de Omgevingswet. De programmatische aanpak is bedoeld om een beoordelingskader voor ontwikkelingsruimte voor activiteiten in een bepaald gebied te creëren. Met de programmatische aanpak kan gebruiksruimte worden gecreëerd en kunnen nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt.

Kern ervan is dat wordt aangegeven welke ruimte er is voor activiteiten, gelet op de omgevingswaarden of doelstellingen. Er moet duidelijk worden beschreven hoe de beoordeling van activiteiten in relatie tot de omgevingswaarde of doelstelling plaatsvindt. Om de activiteiten te kunnen ontplooien is namelijk nog een besluit nodig, zoals een omgevingsvergunning of een wijziging van het omgevingsplan. Door de wijze van beoordelen vast te leggen, is sprake van een rechtsgevolg. De programmatische aanpak verschilt daarin van andere programma’s die dat niet hebben.

De programmatische aanpak stuurt actief op de balans tussen genomen maatregelen die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren en toegestane activiteiten. Zo hoeft een gebied niet ‘op slot’ te gaan en kunnen activiteiten doorgang vinden, mits daar maatregelen tegenover staan die de nadelige effecten zodanig verminderen dat de omgevingswaarden of doelstellingen gehaald worden.

Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat decentrale overheden al hun regels over de leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Dat zorgt ervoor dat de regelgeving inzichtelijk en samenhangend is. Bovendien maakt het de naleving gemakkelijker. Voor de gemeenten is dit het omgevingsplan en voor de provincies de omgevingsverordening.

Het omgevingsplan is als het ware de opvolger van het huidige bestemmingsplan en de beheersverordening, maar omvat veel meer, omdat hierin alle regels staan over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar grondgebied. De fysieke leefomgeving omvat volgens de definitie in de Omgevingswet in ieder geval

• bouwwerken
• infrastructuur
• watersystemen
• water
• bodem
• lucht
• landschappen
• natuur
• cultureel erfgoed en werelderfgoed

maar de opsomming is niet limitatief bedoeld.

In het omgevingsplan staan verschillende soorten regels. Het omgevingsplan bevat allereerst een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De toedeling van een functie betekent dat activiteiten die daaraan dienstig zijn mogen worden verricht en dat daarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten.

Het is de bedoeling dat het met omgevingsplannen mogelijk wordt om locaties globaler te bestemmen en minder gedetailleerde regels op te nemen. De regels zouden een meer open normstelling moeten kunnen bevatten en de mogelijkheid voor een nadere afweging kunnen bieden. Het idee is dat het omgevingsplan bij de vaststelling uitsluitend bepaalt welke functies op een locatie toelaatbaar zijn, waarbij de randvoorwaarden in het plan worden opgenomen. De vraag of initiatieven voldoen aan de randvoorwaarden kan dan in een later stadium, bij het verlenen van de vergunning, worden beantwoord. Het is de vraag of dit in de praktijk met vaak een groot aantal belangen houdbaar en werkbaar is.

Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan regels stellen over activiteiten en bouwwerken, exploitatieregels en regels over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het omgevingsplan kan zowel verbods- als gebodsbepalingen bevatten.

Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad maar de raad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.

De regels van het omgevingsplan gelden voor iedereen. Burgers, bedrijven en overheidsinstanties moeten zich bij het uitvoeren van activiteiten in de fysieke leefomgeving aan de regels van het omgevingsplan houden. Het college is bevoegd toezicht te houden op naleving van de regels in het omgevingsplan en, bij niet naleven, handhavend op te treden.

Uit het Omgevingsbesluit volgt dat in het omgevingsplan bepaalde regels niet mogen staan. Deze regels staan in een gemeentelijke verordening.

Het gaat met name om regels over:

• seksinrichtingen;
• handhaving van de openbare orde, bijvoorbeeld de gemeentelijke regels over veiligheidsrisicogebieden, cameratoezicht of een samenscholingsverbod; gemeentelijke belastingen;
• strafbaarstelling van de overtreding van regels van het omgevingsplan of over het opleggen van een bestuurlijke boete daarvoor; de regels daarover staan in de Omgevingswet en de Wet op de economische delicten.

Het omgevingsplan beperkt zich niet tot planologische aspecten zoals het bestemmingsplan, maar heeft een bredere reikwijdte. Het begrip ‘ goede ruimtelijke ordening’ wordt vervangen door ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. De regels in het omgevingsplan zijn altijd regels over activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan bevat straks ook regels over onderwerpen die nu in gemeentelijke verordeningen te vinden zijn, zoals over het kappen van bomen, ligplaatsen, monumenten en evenementen. Dit leidt ertoe dat het omgevingsplan meer het karakter krijgt van een gemeentelijke verordening en dat gemeenten de regels minder kunnen aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen en inzichten.

De plicht om het plan na 10 jaar te actualiseren, die gold voor het bestemmingsplan, maar die reeds was vervallen, blijft vervallen. Ook de financieel-economische uitvoerbaarheidstoets, die voor bestemmingsplannen was voorgeschreven, wordt beperkt tot een toets of de ontwikkeling haalbaar is. Pas als zich een concreet, binnen de toegedeelde functie passend, initiatief aandient wordt onderzocht hoe dat op een aanvaardbare wijze gerealiseerd kan worden. Dit heeft als voordeel dat de onderzoekslasten omlaag kunnen.

Bij wijziging van het omgevingsplan vallen bestaande situaties niet standaard onder eerbiedigend overgangsrecht. In het omgevingsplan kan het overgangsrecht meer worden afgestemd op wat gewenst is.

De gemeenteraad moet een kennisgeving doen van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. Die kennisgeving wordt gepubliceerd in een of meer dag- nieuws- of huis-aan-huisbladen, of op een andere geschikte manier. In de kennisgeving staat hoe de gemeente participatie zal gaan vormgeven.

Nadat een ontwerpplan is opgesteld wordt hiervan mededeling gedaan in het gemeenteblad. Iedereen kan zienswijzen indienen tegen het ontwerp van het omgevingsplan. Tegen een vastgesteld, definitief omgevingsplan staat vervolgens beroep open in één instantie, bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Het omgevingsplan treedt vier weken na publicatie van vaststelling in werking. Als beroep is ingesteld tegen het omgevingsplan dan kan een voorlopige voorziening worden gevraagd om te voorkomen dat een onomkeerbare situatie ontstaat. De rechter beslist dan of hij het omgevingsplan (of een deel daarvan) schorst.

De Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelen het overgangsrecht. We leggen uit hoe het werkt onder het kopje Overgangsrecht.

De omgevingsverordening bevat alle provinciale regels voor de fysieke leefomgeving. Per provincie is er één omgevingsverordening. De provincie mag alleen de onderwerpen regelen die van provinciaal belang zijn. Voor een aantal van deze onderwerpen heeft het Rijk instructieregels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Onderwerpen die volgens het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in de omgevingsverordening moeten worden opgenomen zijn:

• bescherming van werelderfgoed en cultureel erfgoed
• bescherming van het natuurnetwerk Nederland, inclusief Natura 2000
• stiltegebieden;
• grondwaterbeschermingsgebieden;
• beperkingengebieden lokaal spoor.

Ook staan er in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) een aantal onderwerpen die de provincie bij omgevingsverordening kan regelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het aanpassen van de aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige gevallen, aanvullende vergunningplichten over milieubelastende activiteiten of het opnemen van maatwerkregels.

Verder kunnen er onderwerpen zijn waarover de provincie regels wil stellen vanuit provinciaal belang. Het is aan de provincie om te motiveren waarom het doeltreffender is om deze zaken op provinciaal niveau te regelen of waar het provinciaal belang zich op richt. De onderwerpen moeten wel over de fysieke leefomgeving gaan. Denk aan regels over gaswinning, windenergie, leegstand e.d.

De regels in de omgevingsverordening richten zich tot drie doelgroepen: burgers en bedrijven, gemeenten en waterschappen en Gedeputeerde Staten.

De algemeen direct bindende regels richten zich tot burgers en bedrijven. Dit zijn bijvoorbeeld regels waaraan degene die een activiteit uitvoert zich moet houden: een verbod om activiteiten te verrichten zonder dit vooraf te melden of een verbod om activiteiten te verrichten zonder voorafgaande vergunning. De provincie moet beoordelingsregels opnemen voor activiteiten waarvoor zij in de omgevingsverordening een vergunningplicht aanwijst.

De provincie is verder verplicht om omgevingswaarden vast te stellen voor regionale waterkeringen, de gemiddelde kans op overstroming per jaar van bij de omgevingsverordening aangewezen gebieden en geluid rond provinciale wegen en lokale spoorwegen in de vorm van geluidproductieplafonds.

Ook kan de provincie instructieregels aan gemeenten in de omgevingsverordening opnemen. Alleen als het onderwerp van zorg niet doelmatig en doeltreffend met een instructieregel kan worden behartigd, mag een omgevingsverordening regels over de toedeling van functies aan locaties bevatten.

De omgevingsverordening vervangt bestaande verordeningen zoals de milieuverordening, de ontgrondingenverordening, de landschapsverordening en de grondwaterverordening.

De Omgevingswet gaat uit van het beginsel 'decentraal tenzij'; dit betekent dat de gemeente of het waterschap als eerste aan zet is. De provincie oefent een taak of bevoegdheid op grond van de Omgevingswet alleen uit als er een provinciaal belang is en als dat belang niet doelmatig en doeltreffend geregeld kan worden op gemeentelijk niveau.

Provinciale Staten stellen één omgevingsverordening vast. Deze bevoegdheid kan gedelegeerd worden aan Gedeputeerde Staten. Op de totstandkoming van een omgevingsverordening is de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.Tegen het ontwerp van de omgevingsverordening bestaat de mogelijkheid tot inspraak. Een ieder kan zienswijzen indienen. Tegen een vastgestelde omgevingsverordening staat geen beroep open.

Er is geen overgangsrecht voor bestaande provinciale verordeningen die opgaan in de omgevingsverordening op basis van de Omgevingswet. De provincies hebben afgesproken dat de omgevingsverordeningen klaar zijn wanneer de Omgevingswet ingaat.

Op sommige (meer algemeen geldende) gebieden kan het nuttig zijn om direct werkende nationale regels te stellen voor de bescherming van de leefomgeving waar burgers en bedrijven rechtstreeks aan gebonden zijn. Dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid in de vorm van een vergunning. Degene die een activiteit wil uitvoeren kan daardoor sneller aan de slag. De wet spreekt daarom een voorkeur uit om activiteiten waar mogelijk te reguleren met algemene regels in plaats van vergunningen. De algemene regels maken inzichtelijk wat uit een oogpunt van nationaal belang wel en niet is toegestaan in de fysieke leefomgeving.

Algemene regels kennen we op dit moment ook al onder het huidige stelsel, bijvoorbeeld de regels die in het Bouwbesluit 2012 en het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn opgenomen. Ook zijn in het Besluit lozing afvalwater huishoudens algemene regels opgenomen voor wateractiviteiten.

Onder de Omgevingswet worden de algemene regels gebundeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit zou de uniformiteit vergroten en voor beter hanteerbare regels moeten zorgen. Verder bestaat de bevoegdheid tot het stellen van regels straks voor alle beleidssectoren binnen de reikwijdte van de Omgevingswet. Het vaker toepassen van algemene regels zou moeten leiden tot een verlichting van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Daarentegen zal er meer toezicht moeten worden gehouden door overheden om de naleving te waarborgen en de fysieke leefomgeving voldoende te beschermen.

We kennen de omgevingsvergunning al uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Burgers, bedrijven en overheden kunnen toestemming vragen om activiteiten in de fysieke leefomgeving te mogen uitvoeren door het aanvragen van een omgevingsvergunning. Vergunningplichtige activiteiten worden straks aangewezen door het Rijk in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de provincie in de omgevingsverordening of de gemeente in het omgevingsplan.

Bij het beoordelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet de gemeente de beoordelingsregels in acht nemen. De beoordelingsregels geven aan onder welke voorwaarden de vergunning kan worden verleend of geweigerd. Ook kunnen de beoordelingsregels aangeven hoe het bevoegd gezag de gevolgen van activiteiten moet berekenen of afwegen. De beoordelingsregels voor omgevingsvergunning met een vergunningplicht die door het Rijk is opgelegd staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en zijn per activiteit verschillend. Hier staan ook regels om voorschriften op te nemen in een omgevingsvergunning, om voorschriften te wijzigen en om een vergunning in te trekken. Voor vergunningplichten op grond van het omgevingsplan of de omgevingsverordening staan de beoordelingsregels in het betreffende plan respectievelijk de verordening.

De Omgevingswet introduceert geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten. Wat wel anders wordt is dat de vergunning niet meer automatisch verleend wordt als de beslistermijn is verstreken. Ook zijn er meer vergunningen onder de reguliere voorbereidingsprocedure gebracht en zal het bevoegd gezag, vanwege de ruimere afwegingsruimte, aan omgevingsvergunningen nauwelijks meer standaardvoorschriften verbinden

Nieuw onder de Omgevingswet is de verplichte vroegtijdige participatie van de omgeving bij de voorbereiding van de besluitvorming. Om te stimuleren dat een initiatiefnemer omwonenden vroegtijdig betrekt bij de plannen, zijn regels opgenomen voor initiatiefnemers. De initiatiefnemer moet in de aanvraag voor een omgevingsvergunning aangeven of, en hoe, er overleg is geweest met belanghebbenden. Er is niet vastgelegd hoe participatie moet plaatsvinden, de vergunningaanvrager moet daar zelf vorm aan geven.

De hoofdregel is dat wanneer een aanvraag wordt ingediend de reguliere voorbereidingsprocedure van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt gevolgd. Het bevoegd gezag beslist dan op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes weken worden verlengd.

In bijzondere gevallen geldt de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit is met name het geval wanneer activiteiten belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu of wanneer dit volgt uit Europeesrechtelijke inspraakverplichtingen. Het bevoegd gezag neemt dan uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit en legt binnen die termijn een ontwerp ter inzage waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend.

De Omgevingswet schrijft soms voor dat het bevoegd gezag een adviesorgaan om advies moet vragen voor het een besluit neemt. Soms moet het bevoegd gezag het adviesorgaan niet alleen om advies vragen, maar is er ook instemming van dat adviesorgaan nodig voor het nemen van een besluit. In afdeling 4.2 van het Omgevingsbesluit staat in welke gevallen advies en instemming verplicht zijn. Ook kan in een omgevingsplan of omgevingsverordening een adviesverplichting staan.

Om een project uit te voeren, kan de overheid de projectprocedure gebruiken. Dit kan alleen als het overheidsproject of privaat project een publiek belang dient. Bijvoorbeeld de aanleg van een weg, een windmolenpark, of een waterkering. Voor sommige projecten bepaalt de Omgevingswet of er sprake is van een publiek belang en is het verplicht de projectprocedure toe te passen.

Alleen in bijzondere gevallen kan de overheid voor een initiatief van een private initiatiefnemer een projectprocedure starten. Dat kan als dat initiatief ook een nationaal of provinciaal belang of waterschapsbelang heeft. In zo’n geval gaat het bereiken van private doelen en overheidsdoelen in de fysieke leefomgeving samen.

In het projectbesluit staat op welke manier het bevoegd gezag een bepaald project zal uitvoeren. De provincie, het Rijk of het waterschap kan hiermee het omgevingsplan aanpassen. Dit kan als het omgevingsplan de realisatie van het project verhindert. Het kan ook als het omgevingsplan het onmogelijk maakt om een project in werking te hebben of in stand te houden. Het projectbesluit moet vermelden welke delen van het omgevingsplan van rechtswege komen te vervallen.

Onder de Omgevingswet kunnen met het projectbesluit omvangrijke publieke projecten mogelijk worden gemaakt. Dit instrument kan worden gezien als de opvolger van het inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), het Tracébesluit uit de Tracéwet en het projectplan uit de Waterwet. Het uitgangspunt is dat met het projectbesluit in één besluit wordt voorzien voor de uitvoering van het project en dat alle afzonderlijk vereiste toestemmingen daarin zijn opgenomen.

De projectprocedure begint met een openbare kennisgeving van het voornemen om een opgave te verkennen, bijvoorbeeld files rond een knooppunt. In de verkenning gaat het bevoegd gezag mogelijke oplossingsrichtingen voor deze opgave onderzoeken. Iedereen kan mogelijke oplossingen voor de opgave voordragen. In de kennisgeving staat binnen welke termijn dit moet gebeuren. Het bevoegd gezag geeft ook de uitgangspunten aan voor de beoordeling van die oplossingen. Verder staat in de kennisgeving of een voorkeursbeslissing deel uitmaakt van de projectprocedure. De kennisgeving wordt gepubliceerd in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen. Het Rijk publiceert de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant.

Tijdens de verkenning vergaart het bevoegd gezag kennis over de aard van de opgave, de voor de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen en mogelijke oplossingen voor de opgave. Indien het bevoegd gezag daarvoor heeft gekozen of op basis van het Omgevingsbesluit daartoe een verplichting bestaat, levert de verkenning een voorkeursbeslissing op, bijvoorbeeld de conclusie dat een project zal worden uitgevoerd. Het bevoegd gezag werkt die oplossing dan uit in een projectbesluit.

Het bevoegd gezag volgt voor het projectbesluit de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat iedereen zienswijzen kan indienen tegen het ontwerpprojectbesluit. Van het ontwerp wordt mededeling gedaan in het waterschapsblad, het provinciaal blad of de Staatscourant.

Tegen het vastgestelde projectbesluit staat beroep open bij één instantie, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling beslist op het beroep binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift.

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt als uitgangspunt dat elke gemeente van rechtswege beschikt over een omgevingsplan. Dit betekent alle geldende planregimes worden samengevoegd in één omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Hoe dit precies werkt en wat gemeenten te doen staat in de overgangsfase leggen we uit onder het kopje Overgangsrecht.

Het omgevingsplan is als het ware de opvolger van het huidige bestemmingsplan en de beheersverordening, maar omvat veel meer, omdat hierin alle regels staan over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar grondgebied. De fysieke leefomgeving omvat volgens de definitie in de Omgevingswet in ieder geval

• bouwwerken
• infrastructuur
• watersystemen
• water
• bodem
• lucht
• landschappen
• natuur
• cultureel erfgoed en werelderfgoed

maar de opsomming is niet limitatief bedoeld.

In het omgevingsplan staan verschillende soorten regels. Het omgevingsplan bevat allereerst een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De toedeling van een functie betekent dat activiteiten die daaraan dienstig zijn mogen worden verricht en dat daarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten.

Het is de bedoeling dat het met omgevingsplannen mogelijk wordt om locaties globaler te bestemmen en minder gedetailleerde regels op te nemen. De regels zouden een meer open normstelling moeten kunnen bevatten en de mogelijkheid voor een nadere afweging kunnen bieden. Het idee is dat het omgevingsplan bij de vaststelling uitsluitend bepaalt welke functies op een locatie toelaatbaar zijn, waarbij de randvoorwaarden in het plan worden opgenomen. De vraag of initiatieven voldoen aan de randvoorwaarden kan dan in een later stadium, bij het verlenen van de vergunning, worden beantwoord. Het is de vraag of dit in de praktijk met vaak een groot aantal belangen houdbaar en werkbaar is.

Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan regels stellen over activiteiten en bouwwerken, exploitatieregels en regels over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het omgevingsplan kan zowel verbods- als gebodsbepalingen bevatten.

Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad maar de raad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.

De regels van het omgevingsplan gelden voor iedereen. Burgers, bedrijven en overheidsinstanties moeten zich bij het uitvoeren van activiteiten in de fysieke leefomgeving aan de regels van het omgevingsplan houden. Het college is bevoegd toezicht te houden op naleving van de regels in het omgevingsplan en, bij niet naleven, handhavend op te treden.

Uit het Omgevingsbesluit volgt dat in het omgevingsplan bepaalde regels niet mogen staan. Deze regels staan in een gemeentelijke verordening.

Het gaat met name om regels over:

• seksinrichtingen;
• handhaving van de openbare orde, bijvoorbeeld de gemeentelijke regels over veiligheidsrisicogebieden, cameratoezicht of een samenscholingsverbod; gemeentelijke belastingen;
• strafbaarstelling van de overtreding van regels van het omgevingsplan of over het opleggen van een bestuurlijke boete daarvoor; de regels daarover staan in de Omgevingswet en de Wet op de economische delicten.

Het omgevingsplan beperkt zich niet tot planologische aspecten zoals het bestemmingsplan, maar heeft een bredere reikwijdte. Het begrip ‘ goede ruimtelijke ordening’ wordt vervangen door ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. De regels in het omgevingsplan zijn altijd regels over activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan bevat straks ook regels over onderwerpen die nu in gemeentelijke verordeningen te vinden zijn, zoals over het kappen van bomen, ligplaatsen, monumenten en evenementen. Dit leidt ertoe dat het omgevingsplan meer het karakter krijgt van een gemeentelijke verordening en dat gemeenten de regels minder kunnen aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen en inzichten.

De plicht om het plan na 10 jaar te actualiseren, die gold voor het bestemmingsplan, maar die reeds was vervallen, blijft vervallen. Ook de financieel-economische uitvoerbaarheidstoets, die voor bestemmingsplannen was voorgeschreven, wordt beperkt tot een toets of de ontwikkeling haalbaar is. Pas als zich een concreet, binnen de toegedeelde functie passend, initiatief aandient wordt onderzocht hoe dat op een aanvaardbare wijze gerealiseerd kan worden. Dit heeft als voordeel dat de onderzoekslasten omlaag kunnen.

Bij wijziging van het omgevingsplan vallen bestaande situaties niet standaard onder eerbiedigend overgangsrecht. In het omgevingsplan kan het overgangsrecht meer worden afgestemd op wat gewenst is.

De gemeenteraad moet een kennisgeving doen van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. Die kennisgeving wordt gepubliceerd in een of meer dag- nieuws- of huis-aan-huisbladen, of op een andere geschikte manier. In de kennisgeving staat hoe de gemeente participatie zal gaan vormgeven.

Nadat een ontwerpplan is opgesteld wordt hiervan mededeling gedaan in het gemeenteblad. Iedereen kan zienswijzen indienen tegen het ontwerp van het omgevingsplan. Tegen een vastgesteld, definitief omgevingsplan staat vervolgens beroep open in één instantie, bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Het omgevingsplan treedt vier weken na publicatie van vaststelling in werking. Als beroep is ingesteld tegen het omgevingsplan dan kan een voorlopige voorziening worden gevraagd om te voorkomen dat een onomkeerbare situatie ontstaat. De rechter beslist dan of hij het omgevingsplan (of een deel daarvan) schorst.

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt als uitgangspunt dat elke gemeente van rechtswege beschikt over een omgevingsplan. Dit betekent alle geldende planregimes worden samengevoegd in één omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Hoe dit precies werkt en wat gemeenten te doen staat in de overgangsfase leggen we uit onder het kopje Overgangsrecht.

Op dit moment kunnen gemeenten in een bestemmingsplan vastleggen hoe gronden gebruikt en bebouwd mogen worden. Zo kan de gemeente door het toekennen van een woonbestemming aan gronden sturen op een bepaalde bestemming. De Wet ruimtelijke ordening biedt gemeenten de mogelijkheid om in een bestemmingsplan vast te leggen welk aandeel van de woningen binnen aangewezen gebieden in een bepaalde woningbouwcategorie moeten vallen. Hierbij hebben ze keuze uit diverse categorieën: sociale huurwoningen, geliberaliseerde huurwoningen voor middenhuur, sociale koopwoningen en percelen voor particulier opdrachtgeverschap (vrije kavels). Gemeenten mogen uitsluitend percentages gerelateerd aan het plangebied in een bestemmingsplan opnemen. Zo kan in een bestemmingsplan bijvoorbeeld worden bepaald dat 20% van de te ontwikkelen woningen sociale huurwoningen moeten zijn. In een exploitatieplan kunnen gemeenten het aantal en de situering van deze woningen vastleggen.

De hiervoor genoemde woningbouwcategorieën zijn gedefinieerd in het Besluit ruimtelijke ordening. Voor zowel de categorie sociale huurwoningen als sociale koopwoningen moeten gemeenten via een doelgroepenverordening de beoogde doelgroep en instandhoudingstermijn vaststellen. De aanwijzing van een doelgroep in een doelgroepenverordening voor middenhuur is facultatief (dit mag dus maar hoeft niet). De doelgroepenverordening geldt aanvullend op het bestemmingsplan. Met de verordening heeft de gemeente een middel om woningen die voor deze doelgroepen op de markt komen ook voor deze doelgroepen beschikbaar te houden. Indien woningen binnen de vastgestelde termijn worden onttrokken aan de opgelegde categorie kan handhavend worden opgetreden.

De wetgever heeft geoordeeld dat regels over woningbouwcategorieën gericht zijn op de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving en daarom opgenomen kunnen worden in een omgevingsplan, zonder dat een nadere grondslag in de Omgevingswet nodig is. Dit betekent dat een voortzetting is beoogd van de systematiek in de Wro. Zien wij het goed, dan wordt door de Omgevingswet-wetgever niet langer bepaald dat uitsluitend percentages over aangewezen woningbouwcategorieën mogen worden opgenomen in een omgevingsplan.

Onder het nieuwe stelsel van de Omgevingswet komt in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) een instructieregel te staan die bepaalt in welk geval regels over woningbouwcategorieën in een omgevingsplan mogen worden gesteld. Dat is het geval als een omgevingsplan bouwactiviteiten toelaat waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald. Artikel 5.161c van het Bkl regelt straks dat in een omgevingsplan in dat geval regels mogen worden gesteld op grond waarvan er woningen van bepaalde categorieën moeten worden gerealiseerd. Het gaat hierbij om dezelfde categorieën als die thans kunnen worden aangewezen, dus sociale koop- en huurwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur en woningen in particulier opdrachtgeverschap. De wetgever heeft geconcludeerd dat het niet wenselijk is andere categorieën toe te voegen.

Kortom, de Omgevingswet beoogd geen wijziging van de huidige regelgeving waarbij in een bestemmingsplan regels over aangewezen woningbouwcategorieën kunnen worden opgenomen die kunnen worden uitgewerkt in een exploitatieplan. Voor woningen die niet zijn aangewezen voor een specifieke categorie staat het de initiatiefnemer ook dan vrij een woning in elke gewenste categorie te realiseren.

Nee, het aanwijzen van doelgroepen waarvoor de woningen in stand worden gehouden zal plaatsvinden via het omgevingsplan. Dit betekent een wijziging ten opzichte van het Besluit ruimtelijke ordening, dat uitgaat van het omschrijven van doelgroepen in een gemeentelijke verordening. Hetzelfde geldt voor het bepalen van de termijnen waarvoor woningen als sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of geliberaliseerde woningen voor middenhuur in stand worden gehouden. De instandhoudingstermijnen die in het omgevingsplan kunnen worden gesteld zijn begrensd. Voor sociale huurwoningen en middenhuurwoningen betekent dit dat in het omgevingsplan een termijn van ten minste tien jaar na ingebruikname kan worden gesteld en voor sociale koopwoningen ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname. Overigens moet worden opgemerkt dat regels over woningbouwcategorieën alleen kunnen zien op de bouw van woningen en niet op bestaande woningen.

De Omgevingswet beoogt minder bouwwerken vergunningplichtig te maken. Dit brengt mee dat niet vooraf een toetsing aan verschillende voorschriften of normen zal plaatsvinden. Het is de verwachting dat hierdoor vaker achteraf zal worden verzocht om handhavend op te treden en in het kader van een handhavingsverzoek (achteraf) de vraag zal worden beantwoord of een bouwwerk overeenkomstig de relevante regelgeving is gerealiseerd.

Aangezien in een omgevingsplan met open normen zal worden gewerkt, zal het op voorhand niet altijd duidelijk zijn of een eventueel handhavingsverzoek van bijvoorbeeld omwonenden zal slagen. Indien op grond van het omgevingsplan een bouwactiviteit vergunningvrij is maar de bouwactiviteit wel dient te voldoen aan een open norm, kan het voor initiatiefnemer risicovol zijn om de bouwwerkzaamheden uit te voeren omdat niet vooraf vaststaat dat deze werkzaamheden in overeenstemming zijn met die normen. Mogelijk leidt deze onzekerheid er ook toe dat financiering niet kan worden verkregen. Er kan alsnog zekerheid worden verkregen door een (onverplichte) aanvraag om een vergunning te verlenen in te dienen. Indien het bevoegd gezag de omgevingsvergunning niet verleent omdat geen omgevingsvergunning benodigd is (omdat de activiteit in overeenstemming is met het omgevingsplan), kan het risico op handhaving worden weggenomen.

Nee, hier kan niet meer vanuit worden gegaan. In de Omgevingswet zal een onderscheid worden gemaakt tussen een technische omgevingsvergunning en een omgevingsvergunning voor bouwen die op grond van het omgevingsplan verplicht kan worden gesteld (de (bouw)omgevingsplanactiviteit). Meer informatie treft u aan onder het kopje 'de knip'. Op het moment dat er een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit wordt verkregen, staat niet vast dat de bouwactiviteit ook in overeenstemming is met het omgevingsplan. Ook al is een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit verkregen, dan nog kan het college handhavend optreden indien blijkt dat een bouwwerk in strijd met de regels uit het omgevingsplan (bijvoorbeeld de bouwhoogte) is gebouwd.

In de Omgevingswet zullen zowel algemene zorgplichten als specifieke zorgplichten worden opgenomen. Een van de algemene zorgplichten bepaalt dat eenieder voldoende zorg dient te dragen voor de fysieke leefomgeving. Onder deze zorgplicht kan een veelheid aan activiteiten vallen, terwijl op dit moment alleen een zorgplicht bestaat voor de veiligheid van bouwwerken. Dit betekent echter niet dat handhavend kan worden opgetreden tegen elke activiteit die nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving.

De algemene zorgplicht is niet van toepassing als er ook een specifieke zorgplicht geldt. Zo staan er in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zorgplichten voor bestaande bouwwerken, nieuwbouw, verbouw en wijziging van de gebruiksfunctie en brandveilig gebruik van bouwwerken. Als deze van toepassing zijn, geldt de specifieke zorgplicht, maar wel alleen voor diegene tot wie de specifieke zorgplicht zich richt. Als bijvoorbeeld een specifieke zorgplicht is gericht tegen de initiatiefnemer, dan geldt de algemene zorgplicht nog wel voor derden.

Ook geldt de algemene zorgplicht niet als algemene regels of vergunningvoorschriften ten aanzien van een (aspect van een) activiteit zijn gesteld. Als een aspect uitputtend is geregeld, geldt de zorgplicht niet. Indien dus een handhavingsverzoek wordt gedaan waaraan een algemene of specifieke zorgplicht ten grondslag is gelegd, zal dus eerst moeten worden nagegaan of er geen andere, meer specifieke regels of voorschriften gelden waaraan de activiteit wel voldoet.

Voor de handhaving van bijvoorbeeld omgevingsplannen en omgevingsvergunningen is in beginsel het college van de betrokken gemeente bevoegd om handhavend op te treden.

De Omgevingswet maakt het mogelijk dat het college personen aanwijst die met het toezicht worden belast. Het hoeft niet om ambtenaren te gaan. De Omgevingswet maakt het dus mogelijk dat een gemeente (tijdelijk) personeel inhuurt die toezichthoudende taken uitvoert. De gemeente blijft echter eindverantwoordelijk.

De bestuurlijke boete wordt op dit moment nog maar beperkt gebruikt in het omgevingsrecht. Onder de Omgevingswet wordt de reikwijdte van dit instrument uitgebreid. Als de regeling zoals voorgesteld in de Invoeringswet Omgevingswet aangenomen wordt, zal er straks een brede bestuurlijke boetebevoegdheid binnen de domeinen bouwen en monumentenzorg bestaan en een beperkte binnen de domeinen natuurbescherming en milieu. Nieuw is de boetebevoegdheid voor de handhaving van de regelgeving ter bescherming van het cultureel erfgoed en voor de handhaving van de milieuregels voor risicovolle bedrijven die onder de Seveso-richtlijn vallen.

Het omgevingsplan zal bestaan uit een nieuw deel en een tijdelijk deel. Het tijdelijk deel bestaat vervolgens ook weer uit een nieuw en oud deel.

Het oude tijdelijke deel
Het 'oude' tijdelijke deel van het omgevingsplan zal bestaan uit bestaande planologische regels, zoals onherroepelijke bestemmingsplannen, beheersverordeningen, inpassingsplannen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, voorbereidingsbesluiten (inclusief tracébesluiten die als voorbereidingsbesluit gelden) en inpassingsplannen. De wetgever heeft verschillende voorzieningen getroffen om de oude bestemmingsplanregels in te passen in het nieuwe stelsel. Zo wordt een binnenplanse afwijkbevoegdheid gelijk gesteld met beoordelingsregels voor een binnenplanse omgevingsactiviteit. Verder maken bepaalde regels uit de erfgoedverordening, geurverordening en de verordening over hemelwater en grondwater onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In het oude tijdelijke deel van het omgevingsplan kunnen vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen aanpassingen plaatsvinden. Feitelijk wordt de oude situatie 'bevroren' tot een nieuw omgevingsplan gereed is.

De oude plannen en regels zullen door gemeenten moeten worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Daarbij geldt dat de voor een locatie geldende ruimtelijke regels  alleen allemaal tegelijk kunnen worden vervangen. Dit betekent dat het bijvoorbeeld niet zo kan zijn dat de dubbelbestemming archeologisch waardevol gebied in een gemeente wel als thema al wordt overgeheveld naar het 'nieuwe' deel, maar de regels omtrent de primaire bestemming van deze gronden (wonen, kantoor) nog niet. Dit zou namelijk tot gevolg hebben dat een deel van een oud bestemmingsplan nog van kracht blijft en een ander deel niet. Dat is volgens de wetgever niet de bedoeling. Er moet als het ware een nieuw stukje omgevingsplan worden opgesteld dat de ruimtelijke regels geheel vervangt. Voor het wijzigen van het omgevingsplan moet altijd de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden gevolgd.

Het is de bedoeling dat het tijdelijke deel van het omgevingsplan op een nog te bepalen tijdstip helemaal is 'vertaald' naar een nieuw omgevingsplan. Een koninklijk besluit zal de precieze einddatum nog vastleggen, waarschijnlijk is dit eind 2029.

Het nieuwe tijdelijke deel
Het 'nieuwe' tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat uit de zogenaamde bruidsschat: een set rijksregels die op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch deel zullen gaan uitmaken van het omgevingsplan. Het gaat hierbij om onderwerpen die volgens het Rijk beter door gemeenten kunnen worden gereguleerd. Denk hierbij aan regels over milieubelastende activiteiten die nu in het Activiteitenbesluit milieubeheer staan. De milieuregels die naar het omgevingsplan gaan, hebben vooral betrekking op activiteiten met lokale effecten. Het gaat dan om activiteiten als horeca en het kleinschalig houden van dieren. Of lozing op de riolering (dit heet indirecte lozing) of de bodem. Maar het kan ook gaan om regels die betrekking hebben op een thema zoals geluid, trillingen en geur. Verder bevat de bruidsschat regels op het gebied van bouwen, zoals een vergunningplicht voor (de ruimtelijke aspecten van) het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk.   

Vanaf het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, is het de taak van gemeenten om te bezien of zij de bruidsschatregels in het tijdelijke deel ook in het nieuwe omgevingsplan willen opnemen. Gemeenten kunnen bruidsschatregels aanpassen of laten vervallen. De wijziging of het laten vervallen van bruidsschatregels van het tijdelijke naar het nieuwe deel van het omgevingsplan dient altijd plaats te vinden bij een besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Op die manier is het voor iedereen kenbaar wat welke afweging een gemeente heeft gemaakt en is het ook mogelijk om hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden.  

Het nieuwe deel
Het nieuwe deel van het omgevingsplan is bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet nagenoeg leeg en zal gevormd worden door regels uit het tijdelijke deel die door gemeenten worden omgezet naar omgevingsplanregels.

Op grond van de Omgevingswet moet het omgevingsplan alle regels omtrent de fysieke leefomgeving bevatten. De fysieke leefomgeving omvat in elk geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. De regels uit de huidige gemeentelijke verordeningen (ligplaatsenverordeningen, bomenverordening, APV’s) hebben ook betrekking op deze onderwerpen en zouden dus eigenlijk ook (direct) moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. Voor verordeningen is in het overgangsrecht echter een uitzondering gemaakt. De regels uit de meeste gemeentelijke verordeningen komen niet – zoals bij ruimtelijke plannen het geval is – automatisch in het tijdelijk deel van het omgevingsplan te staan. Gemeenten krijgen gedurende de overgangsfase de tijd om te bedenken of zij deze regels willen voortzetten en zo ja, om deze om te zetten en in gewijzigde vorm op te nemen in het omgevingsplan. Dit moet uiterlijk eind 2029 zijn gebeurd. Dat betekent dat bij de aanvraag voor een nieuw initiatief na inwerkingtreding van de Omgevingswet voorlopig nog aan zowel het omgevingsplan als aan de gemeentelijke verordeningen moet worden getoetst.

Het is de bedoeling dat burgers en bedrijven straks via één digitaal loket vergunningen kunnen aanvragen, meldingen doen en zien welke regels op een locatie van toepassing zijn. De Invoeringswet Omgevingswet bevat namelijk de juridische basis voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet ("DSO"). Voor meer informatie verwijzen wij u naar het kopje Digitaal Stelsel Omgevingswet: 'DSO'.

Wat betreft het ontsluiten van informatie zullen in elk geval de omgevingsvisies, omgevingsplannen, waterschaps- en omgevingsverordeningen, projectbesluiten en ministeriële regelingen met het DSO beschikbaar worden gesteld. Bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen die deel gaan uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar niet digitaal toegankelijk zijn, moeten vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet (per pdf) beschikbaar zijn gesteld ten behoeve van het DSO. Omdat deze oude bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen niet voldoen aan de technische standaarden waar een omgevingsplan wel aan moet voldoen, zal ervoor worden gezorgd dat een gebruiker die in het DSO op een locatie klikt waarvoor een 'oud' tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt, wordt doorgelinkt naar ruimtelijkeplannen.nl. Zo kunnen ook ‘oude’ regels via het DSO worden geraadpleegd.

Als voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp ter inzage is gelegd voor een inpassingsplan, bestemmingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan, exploitatieplan, of als een beheersverordening is vastgesteld, maar deze nog niet in werking is getreden, blijft het oude recht (de Wet ruimtelijke ordening) van toepassing, totdat het plan van kracht is. Na inwerkingtreding van een dergelijk plan gaat deze dus (alsnog) op in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Welk regime van toepassing is op een omgevingsvergunningaanvraag is afhankelijk van het moment van de aanvraag. Het overgangsrecht regelt dat wanneer de aanvraag is ingediend voor inwerkingtreding van de Omgevingswet het oude recht van toepassing blijft totdat het besluit onherroepelijk is geworden. Dat betekent dat de volledige procedure wordt doorlopen en gevolgd conform de huidige wet- en regelgeving, zowel qua procedurele stappen als qua inhoudelijke toetsing. Is de aanvraag echter gedaan na de inwerkingtreding van de Omgevingswet dan zal deze aan de vereisten van de Omgevingswet getoetst moeten worden. Omgevingsvergunningen die zijn verleend op basis van het oude recht worden in beginsel van rechtswege een omgevingsvergunning op basis van de Omgevingswet.  

Een omgevingsplan moet per locatie worden gewijzigd of aangepast. Dit is om te voorkomen dat er een planologisch gat ontstaat. Hetzelfde geldt ten aanzien van een lopende beroepsprocedure tegen een onderdeel van een ruimtelijk plan, zoals een bestemmingsplan(onderdeel). Op de procedure en de regel waartegen de procedure zich richt is het oude recht van toepassing. Als de bestuursrechter een onderdeel van een ruimtelijk plan vernietigt, betekent dit in de wereld van het recht dat deze regel nooit heeft bestaan. De (nog) oude(re) bestemmingsplanregel dan de regel die vernietigd is herleeft en wordt automatisch onderdeel van het oude tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het gemeentebestuur kan het door de bestuursrechter vernietigde onderdeel in gewijzigde vorm, en met inachtneming van de uitspraak, opnieuw vaststellen als een wijziging van het omgevingsplan.

Een projectontwikkelaar of gemeente die voorziet dat op korte termijn een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk is vanwege een nieuw initiatief en die wil voorkomen dat hiervoor een nieuw omgevingsplan moet worden vastgesteld dat voldoet aan de vereisten van de Omgevingswet, moet ervoor zorgen dat vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet actie wordt ondernomen. Dat kan op twee manieren: (1) door tijdig een bestemmingsplanherziening aan te vragen, zodat voor de inwerkingtredingsdatum een ontwerpbesluit tot wijziging van het bestemmingsplan ter inzage ligt of (2) door vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een vergunningaanvraag voor afwijken van het bestemmingsplan in te dienen. 

De Aanvullingswet grondeigendom bevat ten aanzien van een aantal instrumenten een nieuwe regeling. Zo bevat de Aanvullingswet grondeigendom een stelselherziening van de onteigeningsprocedure (er komt een scherper onderscheid tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling). Er komt ook een nieuwe uitzondering op de aanbiedingsplicht bij het vestigen van een voorkeursrecht. Het wetsvoorstel maakt daarnaast kavelruil in stedelijk gebied mogelijk. Ten aanzien van het kostenverhaal wordt een nieuwe regeling in het leven geroepen, namelijk de regeling voor organische gebiedsontwikkeling.

De regeling over kostenverhaal blijft in hoofdlijnen hetzelfde. Gemeente blijven verplicht de kosten te verhalen. De Aanvullingswet grondeigendom sluit aan bij de belangrijkste uitgangspunten uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) over grondexploitatie.

Kostenverhaal is verplicht voor kosten die zijn gemaakt voor werken, werkzaamheden en maatregelen in verband met (bouw)activiteiten. In het Omgevingsbesluit worden activiteiten aangewezen waarbij kostenverhaal verplicht is en worden de kostensoorten aangewezen. Kostenverhaal is niet aan de orde bij gronden die de gemeente, de provincie of de Staat in eigendom heeft of in erfpacht uitgeeft. In die gevallen kunnen de kostensoorten namelijk worden verrekend via de gronduitgifte of een aanpassing van de erfpachtcanon.

Ook onder de Aanvullingswet grondeigendom blijft het mogelijk om een anterieure overeenkomst te sluiten over kostenverhaal voorafgaand aan het besluit dat de aangewezen activiteit mogelijk maakt. In die zin kan de huidige praktijk worden voortgezet.

Ook blijft het mogelijk om het kostenverhaal via de publiekrechtelijke weg te verhalen. De publiekrechtelijke regeling blijft als stok achter de deur fungeren. Indien gebruik wordt gemaakt van de publiekrechtelijke regeling zal het bevoegde bestuursorgaan in het besluit dat de activiteit mogelijk maakt regels of voorschriften opnemen over het verhaal van kosten.

Zo kan een gemeenteraad regels stellen over kostenverhaal in een omgevingsplan dat een aangewezen activiteit mogelijk maakt. Bij de publiekrechtelijke regeling mogen kosten alleen worden verhaald als ze voldoen aan de drie criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria).

Nieuw ten opzichte van de huidige regeling omtrent kostenverhaal is de mogelijkheid om – niet alleen bij integrale gebiedsontwikkeling – ook kosten te verhalen bij zogenoemde organische gebiedsontwikkeling.

Ook nadat het verhalen van de kosten is geregeld in een omgevingsplan kunnen partijen nog een overeenkomst sluiten, de posterieure overeenkomst. Daarbij moeten zij het omgevingsplan in acht nemen. Wat de onderhandelingsruimte is in het kader van een posterieure overeenkomst hangt af van het omgevingsplan.

Bij organische gebiedsontwikkeling bestaan er nog onzekerheden over het eindbeeld en de termijn waarbinnen de (bouw)activiteiten worden gerealiseerd. Het kenmerkende onderscheid tussen integrale en organische gebiedsontwikkeling zit in het vastleggen van het tempo van de ontwikkeling. Er zijn een aantal verschillen in de twee systemen.

Het eerste verschil is gelegen in de wijze van rekenen. Bij een organische ontwikkeling vermeldt het omgevingsplan slechts de activiteiten en het kostenplafond, het maximale kostenverhaal voor het gebied. Bij een integrale gebiedsontwikkeling wordt in het omgevingsplan een raming van de kosten en opbrengsten opgenomen.

Het tweede verschil ziet op de kosten die verhaald kunnen worden. Bij de organische gebiedsontwikkeling zijn er onzekerheden over het eindbeeld, de kosten, het programma en het tempo. De gemeente zal haar investeringen en de vraag of zij voorzieningen wil aanleggen afhankelijk maken van de voortgang in het gebied. Het kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling is daarom beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn voor niet-uitgeefbare gronden. Bij integrale gebiedsontwikkeling is het uitgangspunt dat het hele gebied wordt ontwikkeld, dus kunnen de kosten voor het hele gebied worden verhaald.

Het derde verschil ziet op de begrenzing van het kostenverhaal. Bij integrale gebiedsontwikkeling vindt de toets plaats bij vaststelling van het omgevingsplan en geldt het beginsel van macroaftopping (er mogen niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn). Bij organische gebiedsontwikkeling vindt de toets plaats op een later moment, namelijk bij de aanvraag van de beschikking bestuursrechtelijke geldschuld. Er wordt getoetst aan de waardevermeerdering als gevolg van de aanvraag voor de te verrichten activiteit. Het te verhalen bedrag mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering na aftrek van kosten (met inbegrip van de inbrengwaarde) op het eigen perceel. Op die manier wordt voorkomen dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde is gestegen.

Uit de parlementaire geschiedenis bij de Aanvullingswet grondeigendom kan worden opgemaakt dat beoogd is de huidige praktijk voort te zetten. De situatie onder de Aanvullingswet grondeigendom zal niet anders zijn dan de situatie onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De PPT-criteria zullen niet gelden bij anterieure overeenkomsten. Hoewel er schaduwwerking uitgaat van de publiekrechtelijke regeling staat contractsvrijheid voorop. Het blijft mogelijk om via het vrijwillige privaatrechtelijke spoor in het algemeen verdergaande afspraken te maken dan via het publiekrechtelijk spoor mogelijk is.

In het oorspronkelijke wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom was deze mogelijkheid niet opgenomen. In de Nota van Wijziging is deze mogelijkheid echter alsnog teruggekeerd, omdat er in de praktijk behoefte bestaat om de mogelijkheid te hebben een overeenkomst te sluiten over een financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied. Het feitelijk afdwingen van bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen (niet zijnde kostenverhaal) door de betaling als voorwaarde te stellen voor planologische medewerking is en blijft niet toegestaan. Door onder meer de VNG is daarom bepleit om een wettelijke grondslag op te nemen voor het verhalen van bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. De Tweede Kamer heeft inmiddels het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom in gewijzigde vorm aangenomen. In de versie die aan de Eerste Kamer is voorgelegd, is de mogelijkheid opgenomen om in een omgevingsplan te bepalen dat in een omgevingsplan bepaalde categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving kunnen worden aangewezen waarvoor een financiële bijdrage kan worden verhaald op degene die een aangewezen activiteit uitvoert. Dit is alleen mogelijk voor zover er een functionele samenhang bestaat tussen de activiteit en de beoogde ontwikkeling en de bekostiging van de ontwikkeling niet anderszins verzekerd is. Hiermee is een wettelijke basis gecreëerd voor het verhalen van dergelijke bijdragen.

Decentrale overheden hebben onder de Omgevingswet meer mogelijkheden om zelf te bepalen welke kwaliteit van de leefomgeving zij aanvaardbaar of wenselijk vinden, en welke regels ze met het oog daarop willen stellen. De Omgevingswet geeft de gemeente straks de mogelijkheid om maatwerk te bieden. Dit kan op verschillende manieren:

Voor activiteiten die het Rijk regelt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), geldt een ruime maatwerkmogelijkheid. Dat geeft een gemeente ruimte om af te wijken van de rijksregels.

In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn locatieonafhankelijke, algemene rijksregels opgenomen voor milieubelastende en lozingsactiviteiten. Uitgangspunt is dat afwijken van de milieu- en lozingsvoorschriften mogelijk is, tenzij anders is bepaald. De maatwerkmogelijkheden in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zijn beperkt en afgebakend.

Het afwijken kan zowel een aanscherping als een versoepeling van de algemene regels inhouden. Met een maatwerkregel kan de gemeente in het omgevingsplan afwijken van de algemene rijksregels of provinciale regels die voor een gebied of activiteit gelden. Dit kan alleen als het Rijk of de provincie hiervoor de bevoegdheid geeft.

Het Rijk maakt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) maatwerkregels mogelijk voor milieubelastende activiteiten, activiteiten die het cultureel erfgoed betreffen zoals rijksmonumenten en activiteiten die het werelderfgoed betreffen. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zijn maatwerkregels in het omgevingsplan mogelijk over het aanscherpen van de energieprestatiecoëfficiënt voor bepaalde gebieden of categorieën gebruiksfuncties, het aanscherpen van de milieuprestatie voor een woonfunctie of kantoorgebouw in bepaalde gebieden, het versoepelen van de regels voor bruikbaarheid voor bepaalde gebieden of categorieën woonfuncties en de meldingsplicht brandveilig gebruik.

Maatwerkregels hebben betrekking op een specifieke locatie en kunnen betrekking hebben op zowel bestaande als toekomstige activiteiten. Deze maatwerkregels maken duidelijk dat, en welke, (milieu) verplichtingen er in een bepaald gebied gelden. Maatwerkregels zijn perceelsgebonden en blijven voor een perceel gelden, ook als een bedrijf stopt of weggaat.

De gemeente kan ook met een maatwerkvoorschrift afwijken van algemene regels voor een activiteit, als de algemene regels die mogelijkheid toestaan. Meestal wordt een maatwerkvoorschrift opgenomen in een apart besluit dat betrekking heeft op een concrete (milieubelastende) activiteit. Dit kan zowel ambtshalve als naar aanleiding van een melding of op verzoek (van degene die de activiteit verricht of van een derde) worden gesteld. Als voor de activiteit een omgevingsvergunning nodig is, dan staat het maatwerk in een vergunningvoorschrift. Een maatwerkvoorschrift is gericht tot degene die de activiteit verricht, dus een bepaald persoon of bedrijf.

Een instructieregel is een algemene regel waarmee een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. De instructieregel kan een termijn bevatten waarbinnen het bestuursorgaan de regels moet uitvoeren. De Invoeringswet Omgevingswet maakt dit mogelijk.

Onder de Omgevingswet verdwijnen de rechtstreeks werkende immissieregels voor geluid, trillingen en geur uit het Activiteitenbesluit. In plaats hiervan komen instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De instructieregels van de provincie staan in de omgevingsverordening. Gemeenten en waterschappen kunnen geen instructieregels stellen.

De ene instructieregel is flexibeler dan de andere. De mate van afwegingsruimte volgt uit de formulering van de instructieregels. Er zijn drie basistypen:

1. ‘betrekken bij’ = een overheid moet aandacht schenken aan feiten, of verwachtingen van feiten. Het Rijk stelt in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bijvoorbeeld dat gedeputeerde staten van de provincie bij het opstellen van een lijst met zwemlocaties de ontwikkeling van het aantal zwemmers moet ‘betrekken’. De bestuurlijke afwegingsruimte is groot.

2. ‘rekening houden met’ = een (lokale) overheid kan zelfstandig een beslissing nemen over een onderwerp, maar de instructieregel geeft de bandbreedte voor die beslissing. Een omgevingsplan moet bijvoorbeeld ‘rekening houden met’ een plaatsgebonden risico van één op de miljoen per jaar voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties. Dit betekent dat een gemeente buiten de contouren van één op de miljoen beperkt kwetsbare gebouwen mogelijk kan maken, maar erbinnen niet.

3. ‘in acht nemen’ = het overheidsorgaan moet aan de instructieregel voldoen. De regel werkt dwingend door. Bij het vaststellen van een omgevingsplan in een aandachtsgebied voor luchtkwaliteit moet het bevoegd gezag bijvoorbeeld altijd de rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit ‘in acht nemen’.

Om te bepalen hoe groot de afwegingsruimte van de gemeente bij de toepassing van een instructieregel is, moet niet alleen naar het type instructieregel maar ook naar de aard van de norm worden gekeken. Een instructieregel die is gekoppeld aan een open norm zal een gemeente meer ruimte geven dan wanneer de instructieregel is gekoppeld aan een duidelijke, gesloten norm.

Wanneer een instructieregel onredelijk uitpakt in een concreet geval, kan de gemeente het bestuursorgaan van wie de instructieregel afkomstig is vragen een ontheffing te verlenen. De mogelijkheid tot ontheffing staat in de instructieregels zelf.

Een omgevingswaarde is één van de instrumenten waarmee overheden het beleid van een omgevingsvisie kunnen uitvoeren. Hiermee kan de gemeente (of de provincie of het Rijk) de kwaliteit vastleggen die ze voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Deze kwaliteit moet objectief vast te stellen en meetbaar zijn. Bij het opstellen van een omgevingswaarde zit veel bestuurlijke afwegingsruimte.

Gemeenten mogen alleen omgevingswaarden vaststellen op terreinen waar het Rijk of de provincie geen omgevingswaarden hebben vastgesteld. De gemeente vertaalt de omgevingswaarden naar het omgevingsplan. Zonder regels in het omgevingsplan werken gemeentelijke omgevingswaarden niet door naar de vaststelling van besluiten in het kader van het omgevingsplan.

Het Rijk heeft de rijksomgevingswaarden vastgesteld in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hierin staan omgevingswaarden voor:

• luchtkwaliteit

• kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater

• zwemwaterkwaliteit

• veiligheid primaire waterkeringen

• de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) biedt de mogelijkheid af te wijken van de omgevingswaarde voor luchtkwaliteit. De gemeente mag voor luchtkwaliteit aanvullende of strengere omgevingswaarden vastleggen dan die het Rijk heeft vastgesteld. Voor omgevingswaarden voor waterkwaliteit die het Rijk heeft vastgesteld mag alleen de provincie aanvullende waarden vastleggen.

Terreinen waar het Rijk geen omgevingswaarden voor heeft gesteld zijn bijvoorbeeld lichthinder of geur.

Omgevingswaarden zijn in de eerste plaats gericht tot de overheid die deze vaststelt, niet tot burgers en bedrijven. Een omgevingswaarde schept twee verplichtingen voor een overheid: de plicht tot monitoren en de plicht tot het opstellen van een programma met maatregelen als sprake is van een dreigende overschrijding. Voor bedrijven en burgers ontstaat pas een juridisch bindende werking als de omgevingswaarde is vertaald naar een omgevingsvergunning, een algemene regel of een maatwerkvoorschrift.

Het Rijk stelt voor een aantal activiteiten geen regels meer waarvoor het dat eerder wel deed. De gemeente kan die activiteiten in het omgevingsplan geheel zelf regelen. Het gaat bijvoorbeeld om activiteiten waarvoor de lokale situatie bepalend is, zoals horeca-, sportfaciliteiten, recreatie- en detailhandelsactiviteiten. Het is aan elke gemeente om te bepalen of zij aan deze activiteiten wel of geen regels wil stellen.

Met de huidige wetgeving lopen gemeenten (en initiatiefnemers) aan tegen regels die ingewikkeld zijn, die onvoldoende rekening houden met de kenmerken van een gebied of zelfs die in strijd zijn met elkaar.

De huidige normen zijn ontstaan vanuit de bescherming van een bepaald sectoraal belang, zoals geluid, geur, bodem of natuur, maar houden geen rekening met de aard van het omliggende gebied.

Gemeenten kunnen straks – in overleg met hun inwoners en bedrijven – per gebied bepalen welke kwaliteit gewenst is en of er een soepel of strenger regime van kracht moet zijn.

Hier schetsen we per instrument de huidige situatie en geven we aan hoe die verandert: 

De mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften wordt in de Omgevingswet aanzienlijk verruimd. Omdat het uitgangspunt van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is dat afwijken van de milieu- en lozingsvoorschriften mogelijk is, tenzij anders is bepaald, krijgen gemeenten, ten opzichte van het huidige Activiteitenbesluit, veel ruimere mogelijkheden tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. 

Voor nagenoeg alle onderwerpen waarover het Rijk op dit moment onder verschillende benamingen instructieregels stelt, doet zij dat straks in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) ook. Alleen ter regulering van de gevolgen van ammoniakemissies veroorzaakt door veehouderijen op voor verzuring gevoelige gebieden, zijn niet langer instructieregels gesteld. Wat zal verbeteren is dat een model met een geharmoniseerde formulering voor instructieregels wordt geïntroduceerd. Met behulp van het veelbesproken ‘mengpaneel milieu’ kan een gemeenteraad de afwegingsmogelijkheden in kaart brengen en de ambitieniveaus bepalen. 

Omgevingswaarden worden straks niet langer uitgedrukt als streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden, maar als inspanningsverplichting, resultaatsverplichting of een andere verplichting. Omgevingswaarden hebben een ruimere strekking dan de huidige milieukwaliteitseisen in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Ze hebben namelijk als doel de bescherming en verbetering van de fysieke leefomgeving. Milieukwaliteitseisen gaan alleen over de bescherming van het milieu. Onder de Omgevingswet is het straks mogelijk om omgevingswaarden op gemeentelijk niveau vast te stellen. De milieukwaliteitseisen zijn nog alleen op nationaal en provinciaal niveau vast te stellen.

Dat hangt ervan af om welk instrument het gaat. 

Het bevoegd gezag neemt een maatwerkvoorschrift meestal op in een apart maatwerkbesluit. Als voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, dan staat het maatwerk in een vergunningvoorschrift. Voor maatwerkbesluiten geldt de reguliere (korte) procedure. Voor maatwerkvoorschriften die afwijken van de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) geldt een extra procedurevoorschrift: het bevoegd gezag moet kennis geven van het maatwerkvoorschrift in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte manier.

Maatwerkregels van gemeenten staan in het omgevingsplan. De uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsplan. Iedereen kan zienswijzen indienen tegen het ontwerp van het omgevingsplan. Tegen een vastgesteld omgevingsplan staat vervolgens beroep open.

Instructieregels zijn algemeen verbindende voorschriften en in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is uitgesloten dat daartegen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Wanneer het bestuursorgaan dat de instructieregel moet uitvoeren dit niet juist, niet volledig of niet op tijd doet, kan dat gevolgen hebben. De bestuursrechter kan het instrument waarover de instructieregel gaat (omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening) geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen.

Tegen een omgevingswaarde als zodanig staat geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open. Of ze bij de bestuursrechter ter discussie kunnen worden gesteld is afhankelijk van de vraag of tegen het instrument waarin de omgevingswaarde wordt opgenomen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Dat is niet zo als de omgevingswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) of in een provinciale omgevingsverordening worden opgenomen. Waarschijnlijk kan tegen omgevingswaarden in een omgevingsplan wel worden opgekomen. Het ligt voor de hand dat omgevingswaarden niet alleen in de toelichting, maar ook in de regels worden verankerd. Daarmee zouden er zienswijzen tegen kunnen worden ingediend en zouden zij ook onderwerp van een beroepsprocedure kunnen vormen.

Het DSO zal nog niet volledig gereed zijn wanneer de Omgevingswet in werking treedt. Het zal stapsgewijs (verder) worden uitgebouwd. We kunnen wel vast een tipje van de sluier oplichten hoe het DSO eruit komt te zien.

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet biedt het digitaal stelsel ten minste hetzelfde dienstverleningsniveau als nu. Dit betekent dat gebruikers:

• een vergunningaanvraag kunnen indienen;

• meldingen kunnen doen;

• omgevingswetbesluiten geometrisch kunnen laten verbeelden (zoals nu via ruimtelijkeplannen.nl).

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt verder gebouwd aan het landelijke deel van het digitaal stelsel. Het streven is dat in 2024 alle oorspronkelijk beoogde functies van het digitaal stelsel volledig beschikbaar zijn. Dat wil zeggen dat alle informatie over de leefomgeving dan op begrijpelijke wijze wordt getoond. Het DSO moet uiteindelijk leiden tot snellere en beter voorspelbare procedures, betere besluiten en minder kosten voor initiatiefnemers en bevoegde gezagen.

De landelijke voorziening die nu gebouwd wordt bestaat uit het Omgevingsloket met op de achtergrond een aantal informatiesystemen. Deze systemen zorgen ervoor dat informatie op de juiste plek in het Omgevingsloket beschikbaar komt. Het Omgevingsloket is de centrale plek waar alle digitale informatie over de fysieke leefomgeving straks samenkomt. De meeste informatie (zoals omgevingswetbesluiten, vragenbomen en informatieproducten) plaatsen overheden in het digitaal stelsel. De gegevens in dit stelsel komen daarna in het Omgevingsloket. Dit bestaat uit een aantal onderdelen. 

Met de vergunningcheck kunnen burgers of bedrijven controleren of ze een vergunning moeten aanvragen of melding moeten doen voor hun plannen en zij kunnen daarna direct een aanvraag of melding indienen. Ook maatwerkvoorschriften kunnen via het loket worden aangevraagd. Het Omgevingsloket levert aanvragen automatisch af bij de juiste overheid. Een aanvrager is overigens niet verplicht om gebruik te maken van het Omgevingsloket bij zijn aanvraag om een besluit of het doen van een melding. Het Omgevingsbesluit maakt ook een afhandeling op papier nog steeds mogelijk.

Ook kunnen gebruikers zich in het Omgevingsloket oriënteren via Regels op de kaart. De viewer toont na een klik op de kaart de regels uit omgevingsdocumenten die gelden voor een specifiek gebied of een specifieke locatie. De gebruiker kan zoeken op plaatsnaam, adres, postcode, kadastraal nummer, coördinaten of documentnummer. Nadat de zoekopdracht is gegeven, haalt de viewer de geldende regels en informatie op uit het digitaal stelsel. De viewer toont de plannen en regels die van toepassing zijn op het geselecteerde gebied. De gebruiker kan door de plannen en regels bladeren en filteren om de resultaten (verder) te verfijnen. Daarnaast kan de gebruiker op de kaart klikken op een specifieke locatie nader te bekijken.

Met de vergunningcheck krijgt de initiatiefnemer een concreet antwoord op de vraag: 'Mag ik op deze locatie zonder vergunning mijn initiatief starten, of moet ik daar een vergunning voor aanvragen, moet ik daarvoor een melding doen of geldt er een andere informatieverplichting?’. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van vragenbomen die zelfstandig antwoord kunnen geven op concrete vragen. De vragenbomen bestaan uit vragen die gebaseerd zijn op zogeheten toepasbare regels. Als blijkt dat er een vergunning, melding of andere informatieverplichting nodig is wordt door middel van toepasbare regels het juiste aanvraagformulier klaargezet.

Toepasbare regels zijn de vertaling van juridische regels in begrijpelijke taal. Ze bestaan naast de formele regels van bijvoorbeeld het omgevingsplan of de provinciale omgevingsverordening. Het programma “Aan de slag met de Omgevingswet” vertaalt de landelijke regels naar toepasbare regels en stelt deze beschikbaar via het Omgevingsloket. De lokale regels moeten door de bevoegde gezagen zelf worden gemaakt.

De bevoegdheid tot het opstellen van toepasbare regels berust bij het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het opstellen van het wettelijk kader van de activiteit. Bij de regels van een omgevingsplan is dit de gemeenteraad. De gemeenteraad bepaalt zelf of er toepasbare regels worden opgesteld. Dit is niet verplicht.

Toepasbare regels hebben geen juridische werking. Er staat ook geen beroep tegen open. Het is slechts een praktisch hulpmiddel om te bepalen of een activiteit wel of niet is toegestaan. Aanvragen om een vergunning te verlenen worden getoetst aan de formele regels van bijvoorbeeld het omgevingsplan.

In het Omgevingsbesluit is bepaald welke besluiten en rechtsfiguren digitaal beschikbaar worden gesteld. Het gaat dan om omgevingsvisies, omgevingsverordeningen, omgevingsplannen en projectbesluiten. Het digitaal beschikbaar stellen van de omgevingsvergunning via de landelijke voorziening is niet verplicht gesteld door de wetgever. De omgevingsvergunning is vooralsnog buiten toepassing gelaten vanwege het grote aantal verschillende omgevingsvergunningen en vanwege het belang van een goede bescherming van persoonsgegevens. Het is uitdrukkelijk wel de bedoeling om in de toekomst ook de omgevingsvergunning via het DSO te ontsluiten.

Om ervoor te zorgen dat informatie op de juiste plek in het Omgevingsloket beschikbaar komt, wisselen overheden gegevens en documenten uit met de landelijke voorziening van het DSO. In de “Stelselcatalogus Omgevingswet” beheren overheden begrippen en definities, waardelijsten met werkzaamheden en activiteiten en informatieproducten over de Omgevingswet.

Informatieproducten zijn ruwe gegevens die zijn omgezet naar toegespitste, betrouwbare gegevens voor gebruikers, zoals eenduidige rekenregels, instructies, bruikbare toetsinstrumenten en gevalideerde gegevens. Bijvoorbeeld de beschermde bomen in een gemeente of de waterstand binnen een waterschap.

Informatieproducten toevoegen is niet verplicht. Overheden kunnen ervoor kiezen om informatie die zij beheren via het Omgevingsloket beschikbaar te maken, bijvoorbeeld om een vergunningaanvraag makkelijker te maken. Het is de bedoeling dat de partijen die in een relevant domein (Lucht, Water, Bodem en ondergrond, Natuur, Externe Veiligheid, Geluid, Cultureel Erfgoed, Ruimte, Bouw en Afval en grondstoffen) actief zijn zodanig onderling samenwerken, dat ze gebruikers van het DSO van beschikbare, bruikbare en bestendige informatie kunnen voorzien.

Er komt in het DSO een samenwerkvoorziening die overheden en initiatiefnemers helpt om digitaal samen te werken. De voorziening is er ook voor adviseurs. Zo weet iedereen wat de status is van een zaak en welke documenten erbij horen.

In het basisniveau van het DSO zoals dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet live gaat kunnen alleen (overheids)organisaties samenwerken aan een vergunningaanvraag of melding. Bestuursorganen werken straks samen via een samenwerkingsruimte. Hier zet de aanvrager alle documenten klaar en dan kunnen het bevoegd gezag en bijvoorbeeld een adviserend bestuursorgaan aan de slag met de beoordeling en via de samenwerkingsruimte documenten uitwisselen en opslaan.

Samenwerken aan plannen en initiatieven komt in een later stadium. Het samenwerken aan plannen is een samenwerkingsvorm waarbij het bevoegd gezag, tijdens het opstellen of wijzigen van een omgevingsdocument, zoals een omgevingsplan, samenwerkt met één of meerdere ketenpartners, al dan niet op basis van een wettelijke verplichting daartoe. De ketenpartner wordt bijvoorbeeld gevraagd het omgevingsdocument te reviewen en kan ook de impact ervan bepalen op eigen omgevingsdocumenten. Burgerparticipatie vormt nadrukkelijk géén onderdeel van deze samenwerkingsvorm.

Het samenwerken aan initiatieven is een samenwerkingsvorm waarbij de initiatiefnemer (een persoon of organisatie die iets wil ondernemen in de fysieke leefomgeving), voordat een aanvraag of melding wordt ingediend, belanghebbenden wil betrekken, hetzij om draagvlak te peilen/vergroten, hetzij om een adviserende rol te vervullen bij het opstellen van het verzoek.

Ja. Het huidige Omgevingsloket Online blijft naar verwachting nog zes maanden na inwerkingtreding van de Omgevingswet in stand. Zo kunnen onder het oude recht ingediende aanvragen worden afgehandeld.

Voor nieuwe vergunningaanvragen en meldingen geldt vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet het nieuwe Omgevingsloket. Door de vragenboom in de vergunningcheck en -aanvraag te doorlopen verzamelt het Omgevingsloket alle informatie die nodig is. Daarna zet het Omgevingsloket de aanvraag of melding klaar en krijgt de bevoegde overheid een notificatie. Die kan de aanvraag of melding daarna digitaal ophalen uit het Omgevingsloket.

Vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet publiceren overheden geen plannen meer op ruimtelijkeplannen.nl. Plannen die na inwerkingtreding van het nieuwe stelsel nog gelden, zijn vanaf dan te zien via het Omgevingsloket.

Als voor een activiteit wordt gecheckt of een vergunning moet worden aangevraagd of een melding moet worden gedaan dan loopt dat vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet via het DSO. De Activiteiten Internet Module wordt dan opgeheven.