24 maart 2026
Nederland kampt al jaren met een stikstofcrisis die gebiedsontwikkeling structureel bemoeilijkt. Regelmatig worden projecten stilgelegd als gevolg van rechterlijke uitspraken waarin is geoordeeld dat een bepaalde handelwijze in strijd is met het Europese natuurbeschermingsrecht. Denk aan het Programma Aanpak Stikstof (PAS), de bouwvrijstelling en, meest recent, de uitspraken van eind 2024 en begin 2026 over het verbod op intern salderen in de voortoets en de verplichte toetsing aan het additionaliteitsvereiste. Dit is slecht nieuws voor bedrijven, ontwikkelaars en – gelet op het huidige woningtekort – ook voor de samenleving als geheel.
Stikstof is daarmee niet louter een milieuvraagstuk: het is een juridisch obstakel dat gebiedsontwikkeling in de kern raakt. Wie woningbouw, bedrijventerreinen of infrastructuur wil realiseren in of nabij stikstofgevoelig gebied, loopt onvermijdelijk aan tegen een vergunningplichten, beoordelingsverplichtingen en mitigerende maatregelen. In deze blog bespreken wij het juridische kader stap voor stap: de systematiek van de voortoets en passende beoordeling, de rol van mitigerende maatregelen (intern en extern salderen) en de ADC-toets als uiterste mogelijkheid. Wij sluiten af met praktische aandachtspunten voor initiatiefnemers.
1. Stikstof als juridisch kader voor gebiedsontwikkeling
Bij gebiedsontwikkeling is de nabijheid van Natura 2000-gebieden vaak doorslaggevend. Het Europese natuurbeschermingsrecht – en in het bijzonder de Habitatrichtlijn – schrijft voor dat de overheid geen activiteiten mag toestaan die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor deze gebieden. Vrijwel elke serieuze gebiedsontwikkeling zorgt echter voor extra stikstofuitstoot, bijvoorbeeld door bouwverkeer, werktuigen en het toekomstige gebruik van het gebied. Daarmee komt al snel de vraag op of die uitstoot de instandhoudingsdoelstellingen van nabijgelegen Natura 2000-gebieden kan aantasten. Het recht maakt daarbij een duidelijk onderscheid tussen plannen en projecten. Voor plannen, zoals een omgevingsplan dat een ontwikkellocatie mogelijk maakt, geldt dat een bestuursorgaan het plan niet mag vaststellen als hierdoor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied in gevaar komen.[2] Voor projecten, de feitelijke uitvoering van de gebiedsontwikkeling, geldt dat zodra significante gevolgen niet op voorhand zijn uit te sluiten, een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (hierna ”omgevingsvergunning") nodig is.[3]
Voor de praktijk van gebiedsontwikkeling is van belang dat de vergunningplicht bovenop andere vergunningplichten komt. Een initiatiefnemer die bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwen aanvraagt, kan tegelijkertijd verplicht zijn een aparte Natura 2000-toetsing te doorlopen. Dit stapelt de procedures en maakt gebiedsontwikkeling in stikstofgevoelig gebied aanzienlijk complexer.
2 De voortoets: eerste ijkpunt voor de initiatiefnemer
Gebiedsbescherming begint bij de voortoets. In deze fase wordt beoordeeld of het plan of project – al dan niet in combinatie met andere plannen of projecten – significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Daarbij wordt gekeken naar de stikstofgevoelige habitattypen en soorthabitats in het betreffende gebied, gemeten aan de hand van kritische depositiewaarden: de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast. Kunnen significante effecten op basis van deze analyse worden uitgesloten, dan volstaat de voortoets en kan het plan worden vastgesteld en/of is geen omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig.
In de praktijk wordt de voortoets bij gebiedsontwikkeling vrijwel altijd uitgevoerd met een AERIUS-berekening. Laat deze berekening zien dat de stikstofdepositie 0,00 mol per hectare per jaar bedraagt op alle stikstofgevoelige habitats in het relevante Natura 2000-gebied, dan zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten. Het omgevingsplan kan dan worden vastgesteld en/of er is geen omgevingsvergunning nodig. Valt de depositie hoger uit, dan is de vraag of de uitstoot kan worden teruggebracht – bijvoorbeeld door in te zetten op elektrisch materieel of het stimuleren van fietsverkeer in plaats van autoverkeer. Als ook die maatregelen onvoldoende soelaas bieden, resteert de mogelijkheid van een ecologische beoordeling om op basis van objectieve gegevens alsnog aan te tonen dat significante gevolgen zijn uitgesloten.
Een cruciaal aandachtspunt voor gebiedsontwikkeling is dat in de voortoets géén rekening mag worden gehouden met mitigerende maatregelen zoals intern of extern salderen. Wel mogen standaardelementen van het project zelf en de positieve effecten van autonome ontwikkelingen en vaststaande instandhoudings- of passende maatregelen worden meegenomen, maar uitsluitend als deze zeker en onomstreden zijn. Voor initiatiefnemers betekent dit dat al bij het ontwerp van het project moet worden nagedacht over hoe de stikstofuitstoot intrinsiek wordt beperkt, nog vóórdat mitigerende maatregelen in beeld komen.
3. De passende beoordeling: inhoudelijke toets aan Natura 2000-doelstellingen
Als in de voortoets significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling vereist. Daarin wordt onderzocht wat de gevolgen van het plan of project zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. De juridische lat ligt hoog: op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis mag er redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat er geen schadelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied optreden.[4] Pas als de bevoegde autoriteit die zekerheid heeft, kan het omgevingsplan worden vastgesteld en/of de omgevingsvergunning worden verleend – en kan de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk van start.
Binnen de passende beoordeling kan wél rekening worden gehouden met mitigerende maatregelen, zoals intern en extern salderen. Saldering is in de praktijk van gebiedsontwikkeling veruit de meest gebruikte mitigerende maatregel bij stikstof. Dit zijn maatregelen waarmee beoogd wordt de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te beperken, zodat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet aantast.
- Intern salderen houdt in dat de stikstofgevolgen van het nieuwe project worden verrekend met de gevolgen van de bestaande, vergunde situatie op dezelfde locatie. Dit biedt kansen voor gebiedsontwikkeling op bestaande locaties – zoals de herontwikkeling van bedrijventerreinen of de transformatie van agrarische percelen – maar de inzetbaarheid van intern salderen is door recente rechtspraak sterk ingeperkt. De uitspraken van eind 2024 en begin 2026 maken duidelijk dat intern salderen in de voortoets niet langer is toegestaan en dat in de passende beoordeling moet worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste.
- Extern salderen houdt in dat stikstofruimte van een ander bedrijf of project op een andere locatie wordt ingezet om de depositie van de gebiedsontwikkeling te compenseren. Voor veel gebiedsontwikkelingen is extern salderen de belangrijkste route, maar ook hier gelden strenge eisen. Het additionaliteitsvereiste bepaalt dat salderen alleen is toegestaan als de ingezette referentiesituatie niet ook noodzakelijk is als instandhoudings- of passende maatregel om de natuur te behouden of te herstellen. Dit vereiste kan de beschikbare saldeerruimte voor gebiedsontwikkelaars fors beperken.
Tegenover de inzet van intern en extern salderen staan strikte voorwaarden: de verwachte voordelen van de maatregel moeten vaststaan, de wijziging of beëindiging van de bestaande situatie moet zijn verzekerd vóór inwerkingtreding van het nieuwe project en de referentiesituatie mag niet dubbel worden ingezet.[5] Onzorgvuldige onderbouwing van mitigerende maatregelen is dan ook een veelvoorkomende reden dat een omgevingsplan wordt vernietigd of dat vergunningverlening voor gebieds-ontwikkeling strandt.
:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
