Bij gebiedsontwikkeling maken gemeenten kosten voor het bouw- en woonrijp maken van een gebied: denk aan de aanleg van wegen, riolering, groenvoorzieningen en het verrichten van onderzoek. Wie betaalt die rekening? De wetgever heeft in de Omgevingswet een stelsel van verplicht kostenverhaal opgenomen dat ervoor zorgt dat de kosten van gebiedsontwikkeling worden gedragen door degenen die van die ontwikkeling profiteren. Voor zowel overheden als ontwikkelaars is het waardevol om te begrijpen hoe dit publiekrechtelijk kostenverhaal werkt, wanneer het wordt ingezet en welke juridische valkuilen op de loer liggen.

Deze blog maakt deel uit van onze blogserie over gebiedsontwikkeling. De afgelopen twee blogs stonden in het teken van de rol van natuur in gebiedsontwikkeling. De komende drie blogs gaan over de financiële kant van gebiedsontwikkeling. Daarin behandelen wij het publiekrechtelijk kostenverhaal (deze blog), de financiële bijdragen (blog 10) en het privaatrechtelijk kostenverhaal (blog 11). 

Grondbeleid en kostenverhaal
Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf de gronden en verkoopt zij bouwkavels in bouwrijpe staat. Kostenverhaal is dan niet nodig, omdat de kosten worden betaald uit de grondopbrengsten. Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente het initiatief over aan particuliere eigenaren en is kostenverhaal wel nodig. Dit gebeurt via anterieure overeenkomsten of kostenverhaalregels. In de praktijk kiezen veel gemeenten voor situationeel grondbeleid: een combinatie van actief en faciliterend grondbeleid, afhankelijk van de specifieke locatie. De keuze voor de grondbeleidsstrategie bepaalt in hoge mate of en in welke vorm kostenverhaal aan de orde is.

Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk?
De voorkeur van de wetgever gaat uit naar privaatrechtelijk kostenverhaal via een overeenkomst tussen overheid en initiatiefnemer (een anterieure overeenkomst).[1] Het publiekrechtelijk spoor komt in beeld wanneer er geen anterieure overeenkomst tot stand komt, bijvoorbeeld omdat een grondeigenaar niet wil meewerken of omdat er meerdere eigenaren zijn met wie geen overeenstemming kan worden bereikt. Het publiekrechtelijk kostenverhaal geldt dan als vangnet.[2] Mede hierdoor heeft de publiekrechtelijke regeling van het kostenverhaal een schaduwwerking op de onderhandelingen in het privaatrechtelijke spoor. 

Twee methoden van kostenverhaal
De Omgevingswet kent twee methoden voor publiekrechtelijk kostenverhaal: kostenverhaal met of zonder tijdvak. Bij integrale gebiedsontwikkeling geldt kostenverhaal met tijdvak.[3] Daarbij wordt in het omgevingsplan per kostenverhaalsgebied een volledige raming van zowel de kosten als de opbrengsten opgenomen.[4] Als de kosten hoger uitvallen dan de opbrengsten, kan niet meer worden verhaald dan het bedrag van die opbrengsten. Dit heet de macro-aftopping.[5] Kostenverhaal met tijdvak kan worden toegepast bij het wijzigen van het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.[6]

Bij organische gebiedsontwikkeling voorziet artikel 13.15 Ow in kostenverhaal zonder tijdvak. Kostenverhaal zonder tijdvak kan uitsluitend via het omgevingsplan worden toegepast. De gemeente kan in een dergelijk geval volstaan met het opnemen van het maximum van de globaal te verhalen kosten per gebied, in plaats van een gedetailleerde kostenraming.[7] Een raming van de opbrengsten kan geheel achterwege blijven.[8] Daarnaast geldt in plaats van de macro-aftopping dat per activiteit niet meer wordt verhaald dan de waardevermeerdering van de betreffende locatie.[9]

De twee methoden van kostenverhaal verschillen ook in de soorten kosten die de gemeente kan verhalen. Dat verschil is met name zichtbaar bij de plankosten. Dit zijn de kosten die de gemeente maakt voor bijvoorbeeld het opstellen van het omgevingsplan en het toezicht op de uitvoering daarvan. De Omgevingsregeling maximeert de hoogte van de verhaalbare plankosten. Bij kostenverhaal zonder tijdvak zijn die plankosten beperkter, omdat de gemeente alleen de kosten van een globaal plan mag verhalen.[10] De kosten van een uitgewerkt, gedetailleerd plan komen alleen bij kostenverhaal met tijdvak voor verhaal in aanmerking.[11] 

Kostenverhaalsplicht en bouwverbod
Als sprake is van een kostenverhaalplichtige activiteit, is de gemeente verplicht tot kostenverhaal.[12] De kostenverhaalsplicht volgt uit artikel 13.11 lid 1 van de Omgevingswet en is geformuleerd als de plicht voor het bestuursorgaan om "de kosten die het maakt" te verhalen. Deze formulering moet niet te strikt worden gelezen: het kostenverhaal betreft niet alleen de directe kosten van de overheid, maar in beginsel ook die van exploitanten. 

De bouwactiviteiten waarvoor kostenverhaal verplicht is, zijn nader uitgewerkt in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit. Het gaat onder meer om de bouw van gebouwen met een woonfunctie, de bouw van hoofdgebouwen met andere functies, de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met woonfuncties, en de verbouwing van gebouwen tot woonfuncties (mits ten minste tien woonfuncties) of tot kantoor-, winkel- of horecafuncties (mits ten minste 1.500 m² cumulatieve bruto-vloeroppervlakte).

Bij gebiedsontwikkeling gaat het vrijwel altijd om woningbouw of gemengde programma's die onder deze aanwijzing vallen. Van belang is dat het op grond van artikel 13.12 van de Omgevingswet verboden is een aangewezen activiteit te verrichten voordat de verschuldigde kosten zijn betaald. Dit bouwverbod waarborgt dat de overheid haar kosten daadwerkelijk kan verhalen voordat de ontwikkeling een feit is.

Verhaalbare kosten 
De verhaalbare kosten zijn de kosten die zijn opgenomen in de kostensoortenlijsten in onderdeel A en onderdeel B van Bijlage IV bij het Omgevingsbesluit. Onderdeel A bevat de kostensoorten die bij zowel kostenverhaal met als zonder tijdvak verhaalbaar zijn, en betreft de kosten voor het openbare gebied (niet-uitgeefbare gronden). Denk aan kosten voor onderzoek, grondverwerving voor openbaar gebied, sloop, bodemsanering, aanleg van openbare werken en infrastructuur, nadeelcompensatie en rente. 

Onderdeel B omvat de aanvullende kostensoorten die alleen bij kostenverhaal met tijdvak verhaalbaar zijn en betreffen de kosten op uitgeefbare gronden, zoals de inbrengwaarde van de grond, kosten voor het vrijmaken van rechten, sloop en bodemsanering op de bouwkavels. 

PPT-criteria
Het kostenverhaal is verder gebonden aan twee inhoudelijke voorwaarden: 

• de kostensoorten moeten toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied; en 
• de kosten moeten proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van die kostensoorten heeft. 

Deze criteria staan in de praktijk bekend als de PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid). Onder de Omgevingswet hebben zij een wettelijke grondslag gekregen in artikel 13.11 lid 1 sub a en b. Bij het criterium profijt geldt dat het kostenverhaalsgebied als geheel nut moet ondervinden van de te treffen werken, maatregelen of voorzieningen.[13] Toerekenbaarheid vereist een causaal verband tussen het bestaan van de kosten en de gebiedsontwikkeling. Daarnaast geldt dat kosten die via een andere weg gedekt dan wel gefinancierd worden, niet toerekenbaar zijn.[14] Proportionaliteit houdt in dat voorzieningen die ook andere gebieden ten goede komen, slechts voor een evenredig deel aan het specifieke kostenverhaalsgebied mogen worden toegerekend.  Hierbij zal de gemeente gebruik kunnen maken van de onderzoeken die zijn verricht voor plannen als het gemeentelijk verkeer- en vervoersprogramma en het gemeentelijk groenprogramma of voor investeringsbeslissingen over de aanleg van infrastructuur of groenvoorzieningen.[15]

Afzien van kostenverhaal
De overheid kan slechts in beperkte, bij het Omgevingsbesluit bepaalde gevallen besluiten de kosten niet te verhalen. Dit is het geval wanneer:

• het totaal van de verschuldigde geldsommen minder bedraagt dan € 10.000,-; 
• er geen verhaalbare kosten zijn in de categorieën A5 tot en met A9 van Bijlage IV Omgevingsbesluit; of
• de verhaalbare kosten alleen de aansluiting op de openbare ruimte of nutsvoorzieningen betreffen.[16]

Kostenverhaalbeschikking
Als voor publiekrechtelijk kostenverhaal wordt gekozen, wordt de verschuldigde geldsom opgelegd via een kostenverhaalbeschikking.[17] De initiatiefnemer moet de beschikking aanvragen bij het bevoegd gezag. De aanvrager kan een zienswijze indienen op het ontwerp van de beschikking, waarna bezwaar en beroep openstaan. De verschuldigde geldsom wordt vastgesteld conform de regels die daarvoor zijn gesteld in het omgevingsplan. In de beschikking kan worden bepaald dat de betaling geheel of gedeeltelijk na aanvang van de activiteit plaatsvindt.[18]

Conclusie
Publiekrechtelijk kostenverhaal is bij gebiedsontwikkeling geen sluitstuk, maar een integraal onderdeel van het planproces. De keuze voor de grondbeleidsstrategie, de methode van kostenverhaal (met of zonder tijdvak) en de afbakening van het kostenverhaalsgebied bepalen in hoge mate het financiële kader waarbinnen een gebiedsontwikkeling tot stand komt. Zowel overheden als ontwikkelaars doen er goed aan om hier in een vroeg stadium scherp op te zijn. 

Als u met (publiekrechtelijk) kostenverhaal in aanraking komt, dan geven wij daarbij de volgende aandachtspunten mee:

1. Kostenverhaal is verplicht. Bij aangewezen bouwactiviteiten bestaat geen keuzevrijheid: de gemeente moet de kosten verhalen, tenzij een van de beperkte uitzonderingsgronden uit het Omgevingsbesluit van toepassing is. Dit geldt ongeacht of het initiatief van de gemeente of van een ontwikkelaar komt.
2. Stuur vroegtijdig op anterieure overeenkomsten. Het privaatrechtelijke spoor biedt de meeste flexibiliteit voor beide partijen. Hoe eerder partijen om tafel zitten, hoe groter de kans op een evenwichtige kostenverdeling zonder de procedurele last van het publiekrechtelijke traject.
3. Kies bewust tussen kostenverhaal met of zonder tijdvak. De twee methoden verschillen wezenlijk in de omvang van de verhaalbare kosten, de mate van detaillering en de wijze van begrenzing. Integrale gebiedsontwikkeling vraagt om kostenverhaal met tijdvak; bij transformatiegebieden en herontwikkelingslocaties kan kostenverhaal zonder tijdvak passender zijn.

De advocaten van Wijn & Stael staan geregeld gemeenten en gebiedsontwikkelaars bij om zo snel mogelijk tot herontwikkeling te komen. 

Heeft u specifieke vragen over (publiekrechtelijk) kostenverhaal? Neem contact op en wij denken graag met u mee.