In de eerste blog uit onze blogserie over gebiedsontwikkeling, zijn de voornaamste instrumenten voor bestuursorganen om te sturen op gebiedsontwikkeling aan bod gekomen. In deze blog belichten wij de belangrijkste samenwerkingsvorm(en) die gehanteerd worden voor gebiedsontwikkelingen. De vraag die hierbij speelt is: ‘met wie wordt er samengewerkt en in welke verhouding?’. In deze blog worden de drie hoofdvormen voor samenwerking – publieke grondexploitatie, private grondexploitatie en gemengd – uitgewerkt in zes samenwerkingsmodellen. Onderscheidend bij de hoofdvormen is de wijze waarop de risicoverdeling en de financiering, meestal in de grondexploitaties, is geregeld. 

Samenwerkingsmodellen bij gebiedsontwikkeling
Binnen de publiek-private samenwerking kunnen de drie hiervoor genoemde hoofdvormen worden uitgewerkt in zes samenwerkingsmodellen:

• de publieke grondexploitatie: het traditionele model; 
• de publieke grondexploitatie: het bouwclaimmodel; 
• de publiek-private grondexploitatie: de joint venture bij overeenkomst; [1]
• de publiek-private grondexploitatie: de joint venture bij rechtspersoon; 
• de private grondexploitatie: de integrale ontwikkeling op overheidsinitiatief (het concessiemodel); 
• de private grondexploitatie: zelfrealisatie.

We sluiten daarbij aan bij de in het Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling  en in de Rapportage Rijksondersteuning gebiedsontwikkeling[2] van finance ideas (“Rapportage Rijksondersteuning”)[3]  gehanteerde begrippen.

De samenwerkingsmodellen worden hierna achtereenvolgend nader toegelicht.

Publieke grondexploitatie; het traditionele model
In dit model voert de gemeente actief grondbeleid. De gemeente heeft alle gronden reeds in eigendom, of verwerft deze. De gemeente maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft bouwrijpe kavels uit aan geïnteresseerde marktpartijen. Een belangrijk aandachtspunt bij dit model zijn de uit de Didam-arresten voortvloeide regels (zie hier de blog over gronduitgifte).[4]  De marktpartij ontwikkelt deze bouwkavels vervolgens binnen de grenzen van het doorgaans voor gronduitgifte vastgestelde omgevingsplan.

De gemeente kan via de uitgifteprijzen, met daarin begrepen de plankosten voor de gemeente, zelf het grondexploitatieresultaat beïnvloeden en stelt het generieke publiekrechtelijke kader in de vorm van het omgevingsplan vast. In feite kiest de gemeente er in dit model voor de plannen eerst zelf verder uit te werken alvorens deze op de markt te brengen. Hier staat tegenover dat ze ook alle daarmee samenhangende risico’s draagt. In dit model moet de gemeente er daarom tijdig voor zorgen dat de plannen voldoende aansluiten op de marktvraag, wil ze niet het risico lopen dat marktpartijen de grond niet willen kopen. Hierin schuilt ook het voornaamste risico voor de gemeente: indien de marktpartijen hun vastgoedconcepten onvoldoende kwijt kunnen in het ruimtelijk concept van de gemeente, vertaalt zich dat in een slechter plan, een afnemende interesse en een lagere grondprijs of stagnatie in de ontwikkeling. Maar een eventuele winst komt ook volledig aan de gemeente ten goede.

Publieke grondexploitatie; het bouwclaimmodel
Wanneer – anders dan bij het traditionele model – niet alle gronden in handen zijn van de gemeente, en de private partijen met grondpositie zich beroepen op het zelfrealisatie, is het traditionele model niet meer mogelijk. Met het beroep op zelfrealisatie geeft de betreffende eigenaar van de gronden en/of opstallen aan dat hij bereid en in staat is het nieuwe omgevingsplan te realiseren.

Het bouwclaimmodel biedt hiervoor een uitweg: de gronden die in handen zijn bij de private partijen worden in dit model overgedragen aan de gemeente (of als gronden zijn verspreid over meerdere gemeenten, aan één van de betrokken gemeenten, of provincie of een grondbank van één of meer betrokken overheden[5]) tegen een vaste (en relatief lage) prijs per vierkante meter. In ruil daarvoor krijgen deze private partijen het recht om na de planologische wijziging (en als er voldoende afzet is) bepaalde – doorgaans bouwrijpe - kavels terug te kopen. Ook bij dit model zijn de uit de Didam-arresten voortvloeide regels een aandachtspunt.

De planvorming en de verantwoordelijkheid voor en het (financiële) risico van de grondexploitatie komen bij de gemeente te liggen. Als de benodigde planologische wijziging niet tot stand komt en/of de marktpartijen nemen de gronden niet af, dan komt dat voor rekening en risico van de gemeente. Maar een eventuele winst komt ook deels aan de gemeente ten goede.

De publiek-private grondexploitatie: de joint venture bij overeenkomst of bij rechtspersoon
Deze samenwerkingsvorm betreft een doorgaans gelijkwaardige samenwerking tussen overheid en private partijen. Deze samenwerking wordt meestal vormgegeven door de oprichting van een gezamenlijke onderneming (C.V./B.V./N.V, “GEM”). De kern van de samenwerking is dat de gronden van de private en publieke partijen in het plangebied worden overgedragen aan de GEM. Het is ook mogelijk om een dergelijke samenwerking enkel bij overeenkomst te regelen. Veelal worden de gronden dan ‘gestald’ bij (bijvoorbeeld) de gemeente. Waar het gaat om verkoop van de gemeentelijke gronden, spelen ook hier weer de Didam-arresten een rol.

De afspraken over de samenwerking binnen de GEM, of tussen partijen in de joint venture bij overeenkomst, worden tussen de deelnemende private en publieke partijen vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. In dat kader zullen de private en publieke partijen bereid moeten zijn om de GEM (of de gemeente waar de gronden worden gestald) de benodigde financiering en/of zekerheden te verstrekken waarmee de gronden kunnen worden aangekocht en de planvorming en grondexploitatie kan worden gefinancierd. Een en ander vraagt een zorgvuldige voorbereiding en het maken van goede afspraken over de samenwerking binnen de GEM, voordat tot oprichting van de GEM zal worden overgegaan.

Zowel de planvorming en de grondexploitatie vinden binnen de GEM, of door partijen in de joint venture bij overeenkomst. De winst en (financiële) risico’s (verlies) worden tussen overheid en marktpartijen gedeeld. De GEM geeft de (bouwrijpe) gronden na de benodigde planologische wijzigingen uit aan contractspartijen, dan wel worden de gronden die bij de gemeente tijdelijk zijn ‘gestald’, uitgegeven aan de contractspartijen.

In dit joint venture model dragen de publieke en private partijen gezamenlijk de risico’s van de grondexploitaties en worden de winsten ook over partijen verdeeld.

Het voordeel van een joint venture bij overeenkomst ten opzichte van de GEM, is dat de joint venture bij overeenkomst doorgaans meer flexibiliteit geeft, Immers; partijen zijn alleen gebonden aan hetgeen zij gezamenlijk overeenkomen. Partijen kunnen hun samenwerking dus op maat inrichten. Het nadeel daarvan is de vrijblijvendheid. Partijen kunnen namelijk relatief gemakkelijk van de overeenkomst af. Een joint venture bij overeenkomst valt of staat daarom bij voldoende toewijding en inzet van alle betrokken partijen.

De private grondexploitatie: de integrale ontwikkeling op overheidsinitiatief (het concessiemodel)
Bij het concessiemodel is het uitgangspunt dat de gemeente(n) over de (meeste) gronden in het ontwikkelgebied beschikt. De gemeente neemt het initiatief voor de herontwikkeling en stelt (globale) publiekrechtelijke randvoorwaarden. De gemeente draagt (na een aanbesteding) de gronden vervolgens - doorgaans niet-bouwrijp - over aan één of meer private partijen, die zelf de verdere planontwikkeling en de volledige grond- en opstalexploitatie (waaronder het openbaar gebied en infrastructuur) uitvoeren binnen door de gemeente bij verkoop meegegeven randvoorwaarden. De tussen gemeente en marktpartijen te maken afspraken inclusief het kostenverhaal kunnen worden neergelegd in een anterieure overeenkomst.

De private grondexploitatie: zelfrealisatie (het exploitatieplan of de anterieure overeenkomst)
Bij zelfrealisatie heeft de gemeente een relatief passieve rol en nemen private partijen met (substantiële) grondeigendommen in het plangebied het voortouw in de herontwikkeling. Zij verenigen zich in een juridische entiteit (C.V./B.V./N.V., “de Ontwikkelcombinatie”) waarin zij de gronden inbrengen.

De planvorming en de verantwoordelijkheid voor en het (financiële) risico (maar ook de winst) van de grondexploitatie liggen bij de Ontwikkelcombinatie. De overheden dragen geen (financiële) risico’s ter zake. De overheden hebben met name een faciliterende rol.

Samenvatting
Schematisch laten de samenwerkingsvormen zich als volgt samenvatten:

In de volgende blog die gaat over de eerste fase van gebiedsontwikkeling staat een steeds belangrijker vraagstuk in de gebiedsontwikkeling, namelijk de (on)mogelijkheid van het verkrijgen van energieaansluitingen, centraal. 

Bronnen
[1] De joint venture bij overeenkomst en de joint venture bij rechtspersoon zullen we gezamenlijk bespreken. 
[2] Prof. Dr. Ir. A.G. Bregman, mr. J.J. Karens, mr. M.A. Bonthuis-Broekman, Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling, IBR (3^e druk), 8.3, p. 298 e.v..
[3] Finance Ideas, Rapportage Rijksondersteuning gebiedsontwikkeling d.d. 3 september 2024 .(https://www.volkshuisvestingnederland.nl/documenten/publicaties/2024/09/30/rapportage-rijksondersteuning-gebiedsontwikkeling).
[4] HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661 en HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778.
[5] Daar zou bijvoorbeeld een Gemeenschappelijke Regeling voor kunnen worden opgezet.