Voorbereidende fase: welke stappen moeten worden gezet om te komen tot een aanvraag?

In de fase voorafgaand aan het indienen van een omgevingsvergunning voor een BOPA kan, net als onder het oude recht, het bevoegd gezag aansturen op een vooroverleg om te beoordelen of in principe medewerking kan worden verleend aan een initiatief én onder welke voorwaarden. Een voordeel van een dergelijk overleg is dat kan worden nagegaan welke afwijking wordt aangevraagd, of medewerking kan worden verleend en zo ja, welke informatie in het kader van een aanvraag moet worden overgelegd. Ook dient deze fase om een participatieproces vorm te geven en na te gaan of kostenverhaal aan de orde is en zo ja, of hierover moet worden gecontracteerd. In dit hoofdstuk van de BOPA-special zullen wij ingaan op deze voorbereidende fase en de relevante aspecten die in dat verband aan de orde kunnen komen. 

Conceptverzoek 
Onder de Omgevingswet zou de fase van vooroverleg (of ook wel: principeverzoek, beoordelen schetsplan, conceptverzoek, beoordelen conceptvergunningaanvraag of omgevingstafel) omgevingsoverleg worden genoemd. Uit onderzoek is gebleken dat men de term omgevingsoverleg niet duidelijk vond. Daarom is ervoor gekozen om de term conceptverzoek te gebruiken. Deze term zal worden gebruikt in het Omgevingsloket en zal dus door elk bevoegd gezag worden gehanteerd. Het is aan de bevoegde gezagen om te bepalen voor welke vergunningen zij de mogelijkheid bieden om een conceptverzoek in te dienen. Dit kan dus per gemeente/provincie/ waterschap en per activiteit verschillen. Met een conceptverzoek kan worden nagegaan of de in te dienen aanvraag compleet is en of alle informatie voor het bevoegd gezag beschikbaar is. Ook kan duidelijk worden of informatie ontbreekt of dat de informatie moet worden aangepast. Dit alles heeft als doel om ervoor te zorgen dat de procedure na de aanvraag vlot doorlopen kan worden. 

Let wel: een conceptverzoek heeft geen juridische status en aan de uitkomst daarvan kunnen geen rechten worden ontleend. Het conceptverzoek is geen onderdeel van de wettelijke voorbereidingsprocedure. In de praktijk zien wij dat bevoegde gezagen in sommige gevallen erop staan dat een initiatief in een vooroverleg (onder de Omgevingswet: conceptverzoek) wordt voorgelegd voordat een aanvraag wordt ingediend. Het staat bevoegde gezagen vrij om hierop aan te sturen, maar dit kan niet worden afgedwongen. Het staat initiatiefnemer altijd vrij om direct over te gaan tot het indienen van een aanvraag. Het is echter de vraag of initiatiefnemer daar zonder meer bij gebaat is; het kan ook tot vertraging leiden als later blijkt dat de aanvraag onvolledig is of informatie ontbreekt en deze informatie niet binnen een gestelde termijn kan worden aangeleverd. 

Participatie
Onder de Omgevingswet zal participatie een grotere rol gaan spelen dan onder het oude recht. Op grond van de Omgevingsregeling moet de aanvrager bij zijn aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of en zo ja, hoe hij derden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij de voorbereiding van zijn aanvraag heeft betrokken. Participatie is in beginsel dus een aanvraagvereiste. Dit betekent dus ook dat het mogelijk is om in de aanvraag aan te geven dat niet aan participatie is voldaan. Participatie is in beginsel niet verplicht en het weigeren van een omgevingsvergunning wegens het niet of niet voldoende laten participeren is niet toegestaan. Het is niet toegestaan om een extra aanvraagvereiste op te nemen op basis waarvan een omgevingsvergunning – bij niet wettelijk verplichte participatie – toch geweigerd kan worden. 

De gemeenteraad kan er wel voor kiezen om voor bepaalde categorieën BOPA’s een participatieplicht voor te schrijven. De verwachting is dat deze categorieën BOPA’s in een raadsbesluit zullen worden vastgesteld. Elke gemeenteraad mag zelf bepalen in welk geval zij een participatieplicht bij een BOPA wenselijk acht. Maar hoe bepaal je deze categorieën BOPA’s? Ook dat is geheel aan de gemeenteraden en zal afhankelijk zijn van de lokale situatie en wensen. Zo zou ‘het bouwen van meer dan één woning’ een categorie kunnen zijn, maar ook ‘het bouwen van meer dan vijf woningen’. Ook kan worden gedacht aan de categorie ‘voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie, zoals windturbines of zonnevelden’ of de categorie ‘activiteit in strijd met de omgevingsvisie’. 

Dat gemeenteraden categorieën BOPA’s kunnen aanwijzen waarvoor een participatieplicht geldt, betekent niet dat gemeenteraden ook mogen voorschrijven op welke wijze het participatieproces wordt vormgegeven. Daar is geen wettelijke grondslag voor. Voor zover er beleid wordt opgesteld over participatie, geldt dit beleid alleen voor het bevoegd gezag dat het beleid heeft opgesteld (het beleid is zelfbindend). Beleidsregels van de gemeenteraad waarin wordt voorgeschreven hoe een participatieproces moet worden vormgegeven of hoe het college van B&W in het kader van een vergunningaanvraag moet beoordelen of in voldoende mate aan participatie is voldaan, zijn niet toegestaan (beleidsregels vaststellen over een bevoegdheid van een ander bestuursorgaan kan alleen als daar een wettelijke grondslag voor is). Beleidsregels kunnen dus geen directe verplichting opleggen aan initiatiefnemer. Indirect zullen beleidsregels natuurlijk wel een rol kunnen spelen. 

Hoewel niet kan worden voorgeschreven hoe een participatieproces wordt vormgegeven en enkel beoordeeld moet worden óf aan de verplichte participatie is voldaan, doet wel de vraag zich voor wanneer aan participatie is voldaan. Er mogen geen inhoudelijke eisen worden gesteld, maar hoe wordt dan bepaald of de participatieplicht is nageleefd? Dit zal na inwerkingtreding van de Omgevingswet in de rechtspraak worden uitgemaakt en zal waarschijnlijk erg casuïstisch zijn. 

In het geval dat het bevoegd gezag een participatieplicht heeft voorgeschreven voor bepaalde categorieën BOPA’s en een aanvraag ziet, dan moet de aanvrager een participatieproces vormgeven en in de aanvraag aangeven wat met de resultaten is gedaan. Als participatie verplicht is en niet aan participatie is voldaan, dan kan het bevoegd gezag de aanvraag wél buiten behandeling stellen. 

Financiële uitvoerbaarheid 
Net zoals onder de huidige Wro het geval is, zullen gemeenten kosten op de initiatiefnemer moeten verhalen voor zover het gaat om wettelijk aangewezen activiteiten. Dit kan door middel van kostenverhaal. Kostenverhaal is mogelijk bij een wijziging van een omgevingsplan, een projectbesluit maar ook bij een BOPA. Daarbij geldt voor de BOPA wel de kanttekening dat er sprake moet zijn van een activiteit die in strijd is met een in het omgevingsplan aan een locatie gegeven functie. In de voorbereidende fase moeten het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dan ook aandacht besteden aan het verzekeren van de financiële uitvoerbaarheid van de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning voor een BOPA wordt aangevraagd. 

Het kostenverhaal is in de Omgevingswet omschreven als de plicht voor het bestuursorgaan om de kosten die het maakt te verhalen. Deze bepaling moet niet te strikt worden gelezen: de kostenverhaalsplicht omvat de kosten van de overheid, maar in beginsel ook die van exploitanten. Eén van de bouwactiviteiten waarvoor kosten verhaald worden, is de bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie. De kosten kunnen worden verhaald voor zover deze zijn opgenomen in de kostensoortenlijsten in onderdeel A en/of onderdeel B van bijlage IV van het Omgevingsbesluit. Ook moeten de kosten toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied en proportioneel zijn tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft. Dit worden ook wel de PPT-criteria genoemd. Het gaat dus om de kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen in verband met (bouw)activiteiten in een kostenverhaalsgebied. 

Net als onder de Wro is privaatrechtelijk kostenverhaal door middel van een kostenverhaalsovereenkomst het uitgangspunt. Deze overeenkomst is vergelijkbaar met de anterieure overeenkomst onder de Wro. Bij het sluiten van een kostenverhaalsovereenkomst gelden, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, ook de hiervoor genoemde PPT-criteria omdat hier een reflexwerking van uitgaan. 

Als het niet is gelukt om voor alle locaties waar kostenverhaalsplichtige activiteiten plaatsvinden kostenverhaalsovereenkomsten te sluiten, moeten de kosten publiekrechtelijk worden verhaald. Dit betekent in beginsel dat kostenverhaalsregels voor het gehele gebied in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Het daadwerkelijk opleggen van kostenverhaal (het innen van het kostenverhaal) gebeurt via een kostenverhaalsbeschikking. Een omgevingsvergunning voor een BOPA kan echter geen regels bevatten. Daarom zullen de regels over kostenverhaal die normaal in een omgevingsplan worden opgenomen, moeten worden vertaald naar vergunningvoorschriften. De voorschriften moeten zodanig worden geformuleerd dat op basis daarvan de kostenverhaalsbijdrage kan worden berekend en een kostenverhaalsbeschikking kan worden aangevraagd. 

Ook kunnen vergunningvoorschriften zien op fasering, locatie-eisen en woningbouwcategorieën. Als kostenverhaal noodzakelijk is, geldt in beginsel een verbod de activiteit uit te voeren zolang de kosten niet betaald zijn. 

Checklist bevoegd gezag
Vooruitlopend op de Omgevingswet, maar in ieder geval na inwerkingtreding van de Omgevingswet is het van belang om over de volgende vragen na te denken: 

1. Conceptverzoek 
   Wil het bevoegd gezag de mogelijkheid tot het indienen van een conceptverzoek voor de BOPA openstellen? Bedenk daarbij dat het openstellen van een dergelijke mogelijkheid ook betekent dat de interne organisatie daarop moet worden ingericht. De (door het bevoegd gezag zelf te bepalen) termijn voor de beoordeling van een conceptverzoek moet haalbaar zijn. Indien de organisatie niet is ingericht op het binnen de gestelde termijn afhandelen van conceptverzoeken, dan zullen initiatiefnemers minder snel voor de route van het conceptverzoek willen kiezen.
2. Participatie
   Wil de gemeenteraad voor BOPA’s een participatieplicht in het leven roepen en zo ja, voor welke categorieën? Wil het college van B&W in beleidsregels vastleggen hoe wordt beoordeeld of aan participatie is voldaan? Op welke wijze kan voor initiatiefnemers duidelijk worden gemaakt voor welke categorieën BOPA’s een participatieplicht geldt en wat dit betekent?
3. Financiële uitvoerbaarheid 
   Geeft de gemeente in beginsel de voorkeur aan publiekrechtelijk of privaatrechtelijk kostenverhaal? Als een (bouw)plan aan de gemeente wordt voorgelegd, ga dan na of er sprake van kostenverhaalsplichtige activiteiten. Zo ja, bepaal dan als gemeente in dit specifieke geval hoe aan deze kostenverhaalsplicht kan worden voldaan (via een kostenverhaalsovereenkomst of publiekrechtelijk kostenverhaal).
    

Checklist initiatiefnemer
Voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA is het aan te raden om de volgende vragen te beantwoorden: Als kostenverhaal noodzakelijk is, geldt in beginsel een verbod de activiteit uit te voeren zolang de kosten niet betaald zijn. 

1. Conceptverzoek 
   Is de mogelijkheid tot het indienen van een conceptverzoek voor de BOPA opengesteld door de gemeente? Zo ja, is het wenselijk om voor de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling een conceptverzoek in te dienen om duidelijkheid te krijgen over de voorwaarden die aan het plan worden gesteld en de te overleggen informatie? En zo ja, check dan welke informatie moet worden overgelegd en welke termijnen voor afhandeling van het conceptverzoek gelden (en bespreek met het bevoegd gezag of deze termijnen haalbaar zijn).
2. Participatie
   Heeft de gemeenteraad categorieën BOPA’s aangewezen waarvoor een participatieplicht geldt? Dit kan worden nagegaan door de (raadsbesluiten op de) website van de gemeente te raadplegen. Mogelijk wordt deze informatie ook verwerkt in het Omgevingsloket. Als categorieën van BOPA’s zijn aangewezen, ga dan na of er beleid van het college van B&W is vastgesteld over het voldoen aan deze participatieplicht. Op die manier kan worden nagegaan hoe het college beoordeeld of aan participatie is voldaan. Ook als geen categorieën van BOPA’s zijn aangewezen, inventariseer als initiatiefnemer dan hoe participatie kan worden vormgegeven.
3. Financiële uitvoerbaarheid 
   Bepaal of er sprake is van kostenverhaalplichtige activiteiten. Zo ja, treedt dan in overleg met de gemeente en inventariseer op welke wijze het kostenverhaal wordt vormgegeven (via een kostenverhaalsovereenkomst of publiekrechtelijk kostenverhaal).

Tip 
Als wordt gekozen voor kostenverhaal via een kostenverhaalsovereenkomst, inventariseer dan op voorhand welke randvoorwaarden beide partijen aan de overeenkomst stellen. Bepaal ook welke stappen moeten worden gezet en welke termijnen partijen voor ogen hebben om tot een overeenkomst te komen om verwachtingen over en weer helder te hebben.

BOPA-special
Dit blog maakt deel uit van de BOPA Special. U vindt een overzicht van alle onderwerpen in de special over de BOPA.