Het is inmiddels ingeburgerd geraakt dat overheid en ontwikkelaars burgers vroegtijdig betrekken bij (besluitvorming over) nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. De overheid en de markt doen dit op vrijwillige basis en zijn hier niet toe gehouden op grond van regelgeving. In de Omgevingswet (die naar verwachting op 1 januari 2021 in werking treedt) neemt participatie een belangrijke plaats in. Volgens de Memorie van Toelichting is participatie het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Maar wat betekent dit precies? Wat staat burgers, ondernemers en professionals van maatschappelijke organisaties nu precies te wachten? En bereiken we met de regels voor participatie die straks worden ingevoerd niet het tegenovergestelde van wat de wetgever heeft beoogd? In deze bijdrage zullen wij kort stilstaan bij de regels over participatie die in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit zijn opgenomen en de gevolgen daarvan voor de praktijk.

Participatie door de overheid

Participatie door de overheid is in het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet aan de orde bij de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en het projectbesluit. De Omgevingswet zelf bevat slechts specifieke regels voor participatie bij het projectbesluit en de omgevingsvergunning (zie hierna). Zo dient de overheid bij de start van de verkenning voor een projectbesluit aan te geven op welke wijze de omgeving zal worden betrokken. Daarnaast is er de verplichting voor het bevoegd gezag om eenieder in de gelegenheid te stellen met oplossingen te komen. In het projectbesluit moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.

In het Omgevingsbesluit is een dergelijke motiveringsplicht ook opgenomen voor de vaststelling van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan. Het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Participatie door de initiatiefnemer in het vergunningtraject

Onder de Omgevingswet geldt straks ook een nieuw vereiste bij het indienen van een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning. In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat namelijk dat bij de aanvraag moet worden aangegeven of, en zo ja hoe, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Indien dit inderdaad het geval is, moet de aanvrager in de omgevingsvergunningaanvraag een aantal gegevens aanleveren. Zo dient te worden aangegeven wie er betrokken zijn, op welke wijze zij betrokken zijn en wat er met de resultaten van de participatie is gedaan. Indien er géén belanghebbenden zijn betrokken in het voortraject moet de aanvrager dit ook aangeven bij het indienen van de aanvraag.

Dit betekent dat er dus altijd moet worden aangegeven óf er aan participatie is gedaan. Het enkele feit dat er geen participatie heeft plaatsgevonden kan er in beginsel niet toe leiden dat de aanvraag niet wordt behandeld of wordt geweigerd.

Dit is anders indien het bevoegd gezag in het omgevingsplan heeft bepaald dat participatie verplicht is. De gemeenteraad kan deze verplichting alleen vastleggen voor gevallen die niet passen binnen het omgevingsplan, de zogenoemde ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Voor die gevallen waarin participatie verplicht is gesteld, moet de aanvrager een participatieproces vormgeven en aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. Doet hij dit niet, dan zal het bevoegd gezag op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de aanvrager in de gelegenheid stellen om de aanvraag binnen een redelijke termijn aan te vullen. Als van deze gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten.

Hoe moet in de praktijk uitvoering worden gegeven aan participatie?

Hoe een participatietraject er in de praktijk concreet uit zal zien, is nog niet duidelijk. Dit is namelijk niet geregeld in de wet en dus in beginsel vormvrij. De wetgever heeft willen voorkomen dat participatie een kwestie van het afvinken van lijstjes zou worden en laat het daarom aan het bevoegd gezag en initiatiefnemers over om het participatieproces zelf vorm te geven. Dit maakt het voor aanvragers van een vergunning erg lastig om op voorhand in te schatten of zij ‘genoeg’ aan participatie hebben gedaan. Het bevoegd gezag kan in het omgevingsplan verduidelijken wat onder participatie wordt verstaan en onder welke voorwaarden aan (verplichte) participatie is voldaan. Ook wil de regering een zogenoemd participatieprotocol in werking stellen als een verzameling van goede voorbeelden over participatie bij vergunningaanvragen die reeds hebben plaatsgevonden. Deze voorbeelden worden toegevoegd aan de Inspiratiegids Participatie, die te raadplegen is via www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl.

Participatie is geen vervanging van rechtsbescherming

Participatie krijgt dus een belangrijke, maar ook een grotendeels vormvrije, rol in het nieuwe wettelijke stelsel. De wetgever meent dat vroegtijdig samenwerken de kwaliteit van oplossingen vergroot en ervoor zorgt dat verschillende perspectieven en inzichten op tafel komen. Zo zou participatie kunnen bijdragen aan meer draagvlak, betere besluiten en tijdwinst. Ook zou het bezwaren later in het traject kunnen voorkomen.

Participatie in sommige gevallen verplicht stellen leidt echter ook tot een extra ronde langs de velden die moet plaatsvinden voorafgaand aan het officiële besluitvormingsproces, waarvan je je kunt afvragen of die in alle gevallen nodig is. Bij het nemen van besluiten moet het bevoegd gezag immers altijd aangeven welke belangen en maatstaven een rol hebben gespeeld bij de belangenafweging en de besluitvorming. Met participatie kan het bevoegd gezag vroegtijdig informatie verzamelen om tot een goede afweging te komen, maar die informatie kan ook reeds op een andere manier ter beschikking staan. Een belanghebbende kan bovendien, nadat de besluitvorming heeft plaatsgevonden, altijd nog naar de rechter stappen als hij of zij vindt dat het bevoegd gezag de participatie niet goed heeft ingericht en daardoor zijn belangen niet voldoende zijn meegewogen in het vergunningtraject. Participatie vervangt dus niet de wettelijke rechtsmiddelen van bezwaar en beroep. Of besluitvormingstrajecten onder de Omgevingswet door participatie echt korter worden betwijfelen wij dan ook.

Meer weten?

Wilt u meer weten over dit onderwerp of andere aan de Omgevingswet gerelateerde onderwerpen? Dan kunt u terecht op de speciale Omgevingswet-pagina van Wijn & Stael (omgevingswet.wijnenstael.nl). Staat uw vraag hier niet bij of wilt u liever even persoonlijk sparren? Neem dan contact op met één van de omgevingsrecht-advocaten van Wijn & Stael.