De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) over het bestemmingsplan "Pasgeld-West" betekent een fundamentele wijziging van het juridisch beoordelingskader bij intern salderen in (bestemmings-) plannen.[1] De Afdeling breidt de lijn uit die zij heeft ingezet met de 18 december uitspraken (“Rendac” en “Amercentrale”)[2], waarin zij heeft geoordeeld dat intern salderen niet langer in de voortoets mag worden meegenomen. Dit betekent dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag alleen worden gekeken naar de gevolgen van het project en het plan op zichzelf. 

Met de uitspraak van 14 januari 2026 geldt dit beoordelingskader voor zowel projecten als voor bestemmingsplannen. Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling verplicht. Intern salderen blijft toegestaan in de passende beoordeling, mits aan alle voorwaarden wordt voldaan. Denk hierbij met name aan het additionaliteitsvereiste. Dit nieuwe beoordelingskader is direct van toepassing op alle lopende bestemmingsplanprocedures.

In deze blog lichten wij de Pasgeld-Westuitspraak toe en staan wij stil bij de gevolgen voor bestaande plannen én nieuwe ontwikkelingen.

Pasgeld-West en het beroep van Stichting Pasgeld Natuurlijk 
Op 21 september 2023 heeft de gemeenteraad van Rijswijk het bestemmingsplan "Pasgeld-West" vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt in het zuiden van Rijswijk een grootschalige woningbouwontwikkeling (maximaal 1000 woningen) en een integraal kindcentrum bestaande uit een school, een kinderopvang en een gymzaal, een sporthal, enkele bedrijven mogelijk. Om dit bestemmingsplan mogelijk te maken, is gebruik gemaakt van intern salderen in de voortoets. Stichting Pasgeld Natuurlijk verzette zich hiertegen vanwege zorgen over de natuur en in het bijzonder de gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het plan werd tijdens de procedure deels aangepast. 

Als een initiatiefnemer een project wil realiseren of een bedrijf zijn bedrijfsvoering wil wijzigen en daarbij stikstof wordt uitgestoten, dan moet worden onderzocht of dat gevolgen heeft voor Natura 2000- gebieden. Dit begint bij de voortoets. Hierbij draait het bij bestemmingsplannen om de vraag of significante gevolgen van een ruimtelijke ontwikkeling op voorhand kunnen worden uitgesloten. Kunnen zulke gevolgen niet uitgesloten worden, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt voor het bestemmingsplan. Bij de passende beoordeling draait het om de vraag of een plan kan worden vastgesteld. Doorslaggevend in deze zaak is de vraag of het verbod op intern salderen in de voortoets zoals dat sinds 18 januari 2024 geldt voor projecten óók moet worden toegepast bij het vaststellen van het bestemmingsplan. En zo ja, op welke wijze dat leidt tot een wijziging van het beoordelingskader bij bestemmingsplannen.

Gevolgen uitspraak Pasgeld-West
Deze uitspraak leidt tot een nieuw beoordelingskader en heeft grote gevolgen voor de praktijk. Hieronder zetten wij de gevolgen op een rij: 

1. Verbod op intern salderen in de voortoets .
   De Afdeling sluit aan bij haar lijn die zij heeft ingezet met de 18 decemberuitspraken (“Rendac” en “Amercentrale”): intern salderen mag niet meer in de voortoets worden betrokken. Dit geldt voor zowel projecten als voor plannen. Dit betekent dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag alleen worden gekeken naar de gevolgen van een project op zichzelf, zonder rekening te houden met wat er in de oude situatie toegestaan was. Wel mag rekening worden gehouden met de positieve gevolgen van inherente standaardonderdelen. De praktijk leert dat hier niet snel sprake van is.
2. Intern salderen wél in passende beoordeling .
   Intern salderen met de referentiesituatie mag onder strikte voorwaarden wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling. Zo mag de betrokken maatregel niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel ten behoeve van de natuur (het additionaliteitsvereiste). Belangrijk hierbij is dat voor de gemeenteraad in dit kader een vergewisplicht geldt. Dit betekent dat de gemeenteraad niet volledig zelfstandig hoeft te beoordelen welke natuurmaatregelen noodzakelijk zijn, maar zich moet 'vergewissen' dat er in openbare bronnen geen aanwijzingen zijn dat de beëindigde activiteit elders nodig is als maatregel. Deze vergewisplicht geldt voor de inzet van álle mitigerende maatregelen (zoals intern- en extern salderen) die worden ingezet in een bestemmingsplan dat wordt vast-gesteld door de raad. Hierin zit een verschil met het beoordelingskader van projecten. 
3. Beoordelingskader direct van toepassing. 
   De Afdeling bevestigt dat het nieuwe kader met onmiddellijke ingang geldt voor alle lopende bestemmingsplanprocedures. Dit betekent dat de gemeenteraad het nieuwe beoordelingskader moet toepassen bij een (alsnog) te nemen besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan.

Dit betekent in de praktijk: 

• Meer uitgebreide stikstofanalyses al bij de start van bestemmingsplanprocedures. 
• Strengere motiveringsverplichtingen voor gemeenteraden en bevoegde gezagen. 
• Grotere afhankelijkheid van mitigerende maatregelen waaronder intern salderen en extern salderen.

Wat weten we nog niet? 
De uitspraak gaat alleen over rechtstreekse bouw- en gebruiksmogelijkheden in bestemmingsplannen, waardoor de Afdeling niet toekomt aan de vraag op welke wijze een ruimtelijke ontwikkeling bestaande uit uitwerkings-, wijzigings-, en afwijkingsmogelijkheden moet worden beoordeeld. Ook ziet deze uitspraak alleen op bestemmingsplannen. Het is de vraag of dit kader ook voor omgevingsplannen geldt. Wij verwachten dat dit het geval zal zijn. Het is wachten op een uitspraak waaruit volgt of ook voor deze mogelijkheden en omgevingsplannen het beoordelingskader wordt gewijzigd.

Pasgeld-West als toetsingscasus 
In de Rijswijkse zaak kon de gemeenteraad alsnog in een passende beoordeling onderbouwen dat de stikstofreductie niet op een andere plek noodzakelijk was en er dus werd voldaan aan het additionaliteitsvereiste. De Afdeling vond deze onderbouwing toereikend. Ook op andere milieuaspecten (water, natuur, ecologie) oordeelde de Afdeling dat de gemeenteraad zorgvuldig had gehandeld en deugdelijk had gemotiveerd. Het beroep van Stichting Pasgeld Natuurlijk wordt ongegrond verklaard en het bestemmingsplan onherroepelijk. Concreet betekent dit dat de woningbouwontwikkeling en het kindcentrum gerealiseerd mogen worden. 

Betekenis voor de praktijk: hogere lat, meer transparantie 
Deze uitspraak heeft grote gevolgen voor overheden en ontwikkelaars. De tijd dat intern salderen in de voortoets voor plannen met stikstofeffecten volstond, is definitief voorbij. Daardoor zal in de praktijk vaker een passende beoordeling moeten worden opgesteld, inclusief een scherpe toetsing aan het additionaliteitsvereiste. Gemeenten moeten dus niet alleen actueel inzicht hebben in natuurdoelstellingen en maatregelen, maar ook hun besluiten zorgvuldig onderbouwen. Waar intern of extern gesaldeerd wordt, is een uitgewerkte motivering doorslaggevend.

Wie in 2026 aan de slag wil met ruimtelijke plannen in de buurt van een Natura 2000- gebied moet rekenen op een passende beoordeling en een scherpe motivering van de toegepaste mitigerende maatregelen. Met deze uitspraak maakt de Afdeling een koppeling tussen de toets bij plannen en de toets bij projecten, wat kan leiden tot een meer uniform stikstofregime in de plan- en projectpraktijk. Voor praktijkjuristen, overheden en adviseurs betekent dit vooral: vroeg en integraal nadenken over stikstof én planinhoud.

Checklist voor planvorming: 

1. Start vroeg met stikstofonderzoeken: Vanwege het verbod op intern salderen, moet de voortoets direct op de ontwikkeling zelf zijn gebaseerd. Dit vraagt om een gedegen AERIUSberekening vanaf de ontwerpfase van het plan.
2. Voldoe aan additionaliteit: Alleen de effecten die niet al nodig zijn om de natuur te verbeteren of te herstellen mogen in de passende beoordeling bij het plan worden meegenomen. Leg vooraf vast waarom je voldoet. 
3. Motivering en transparantie zijn cruciaal: Met het aangescherpte beoordelingskader komt de motiveringsverplichting op scherp te staan. Gemeenten moeten expliciet onderbouwen waarom de voortoets positief uitvalt of, als dat niet kan, waarom de passende beoordeling uiteindelijk voldoet. Hierbij geldt een vergewisplicht.

Wij helpen u graag verder Heeft u vragen over de toepassing van dit beoordelingskader of behoefte aan advies? Neem gerust contact op met Shanna Derksen of Dominique de Haas.