De inwerkingtreding van de Omgevingswet nadert. In dit blog staat de milieubelastende activiteit in de Omgevingswet (hierna: ‘Ow’) centraal en worden de veranderingen in het milieurecht op hoofdlijnen toegelicht. Kennen we na inwerkingtreding van de Omgevingswet het begrip inrichting nog? Welke vergunningplichten gelden en waar kan ik deze vergunningplichten vinden? Op deze en meer vragen geven wij in dit blog antwoord.
Van inrichting onder de Wet milieubeheer
Onder de huidige Wet milieubeheer (Wm) worden activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken aan de hand van het begrip inrichting genormeerd. Het begrip inrichting is in de Wm gedefinieerd als: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Dat betekent dat niet-regelmatige en kortdurende activiteiten of activiteiten die niet bedrijfsmatig of niet telkens op eenzelfde plaats worden verricht geen inrichting zijn. Wel kunnen deze activiteiten in decentrale regels worden genormeerd, bijvoorbeeld met een verbod of vergunningplicht in decentrale verordeningen. Zo is in de APV van diverse gemeenten een verbod opgenomen om een auto te wassen op straat vanwege het risico op bodemverontreiniging. Is een activiteit aangemerkt als een inrichting, dan is de categorieomschrijving uit onderdeel A, B of C van artikel 1.2 Activiteitenbesluit in samenhang met bijlage I van het Besluit omgevingsrecht bepalend voor de vraag of het doen van een melding, een omgevingsvergunning milieu of een omgevingsvergunning beperkte milieutoets is vereist.
Naar milieubelastende activiteit onder de Ow
Met de Omgevingswet gaat bovenstaand systeem veranderen en wordt het begrip inrichting vervangen door een geheel nieuw begrip: de milieubelastende activiteit. De milieubelastende activiteit staat in de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow gedefinieerd als een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk of een waterontrekkingsactiviteit. In hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: ‘Bal’) is vervolgens per bedrijfstak aangegeven welke activiteiten als milieubelastend moeten worden aangemerkt.
Anders dan onder het huidige recht is het dus niet meer bepalend of een activiteit een bedrijfsmatige omvang heeft of met een bepaalde duur of op een bepaalde plek plaatsvindt zoals dat bij de inrichting relevant was. Het gaat bij de toepassing van de regels van het Bal er telkens om dat een milieubelastende activiteit als zodanig is aangewezen. Dat heeft als gevolg dat onder de nieuwe systematiek van de Ow voor bepaalde activiteiten regels kunnen gaan gelden waar dat voorheen niet zo was, bijvoorbeeld voor mobiele of kortdurende activiteiten. Deze activiteiten werden onder de Wm niet aangemerkt als een inrichting waardoor de regels uit het Activiteitenbesluit niet van toepassing waren.
Informatie-, meldings- en vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten in het Bal
Ook de systematiek achter de omgevingsvergunning milieu komt onder de Ow te veranderen. In artikel 5.1 lid 2 onder b van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij AMvB (lees: in hoofdstuk 3 van het Bal) aangewezen geval. In hoofdstuk 3 is niet alleen aangegeven welke activiteiten milieubelastend zijn, maar ook of deze activiteiten vergunningplichtig zijn en welke inhoudelijke regels uit hoofdstuk 4 en 5 van het Bal van toepassing zijn. De regels uit het Bal gelden rechtstreeks voor burgers, bedrijven en overheden die milieubelastende activiteiten verrichten.
Elke paragraaf van hoofdstuk 3 van het Bal begint met het aanwijzen van een kernactiviteit als milieubelastende activiteit. Daarbij kunnen drie afdelingen van elkaar worden onderscheiden:
- In afdeling 3.2 van het Bal zijn activiteiten opgenomen die bedrijfstak overstijgend zijn zoals het gebruik van een stookinstallatie (paragraaf 3.2.1), een natte koeltoren (paragraaf 3.2.2) of een opslagtank voor gassen (paragraaf 3.2.7).
- Afdeling 3.3 is gericht op complexe bedrijven zoals de Seveso-inrichtingen en IPPC-installaties waarbij (bijvoorbeeld) activiteiten als het werken met een raffinaderij (paragraaf 3.3.3), het verbranden van afvalstoffen (paragraaf 3.3.13 en grootschalige mestverwerking (paragraaf 3.3.14) plaatsvinden.
- In de afdelingen die daarop volgen zijn per concrete bedrijfsspecifieke situatie activiteiten als milieubelastende activiteit aangewezen zoals afvalbeheer (afdeling 3.5), dienstverlening, onderwijs en zorg (afdeling 3.7) of bijvoorbeeld mijnbouw (afdeling 3.10).
Een voorbeeld ter verduidelijking: In afdeling 3.2 is in artikel 3.4 van het Bal het exploiteren van een stookinstallatie met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 100 Kw als milieubelastende activiteit aangewezen. Deze milieubelastende activiteit is vervolgens in artikel 3.5 van het Bal als vergunningplichtig in de zin van artikel 5.1 lid 2 Ow aangemerkt indien daar bepaalde stoffen worden verstookt zoals onder meer aardgas, propaangaas of gasolie. Naast de vergunningplicht worden in artikel 3.6 van het Bal algemene regels op deze milieubelastende activiteit van toepassing verklaard zoals de regels voor een grote stookinstallatie uit paragraaf 4.3 van het Bal en de kosten-batenanalyse energie-efficiëntie uit paragraaf 5.2.3 van het Bal.
In hoofdstuk 4 en 5 van het Bal zijn, naast algemene regels voor milieubelastende activiteiten, voor bepaalde milieubelastende activiteiten informatieplichten en meldingsplichten opgenomen. Bijvoorbeeld wanneer een afgasreinigingsapparaat is uitgevallen (artikel 4.45 Bal) of zeer zorgwekkende stoffen in de lucht of het water zijn gekomen (artikel 5.23 Bal).
Decentrale milieuregels
Voor in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten
Naast de algemene regels uit het Bal kunnen gemeenten en provincies voor in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten ook nadere regels opnemen in het omgevingsplan respectievelijk de omgevingsverordening. Dit kunnen algemene regels zijn (zoals maatwerkregels, zie hierna), maar ook vergunningplichten. Een aanvullende vergunningplicht kan alleen worden opgenomen voor zover dit nodig is vanwege specifieke taken van het betreffende bestuursorgaan, zie artikel 2.15 Bal. Gemeenten kunnen in het omgevingsplan bijvoorbeeld alleen een aanvullende vergunningplicht opnemen als dat nodig is vanwege de uitoefening van taken op het gebied van het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer (artikel 2.15 lid 2 onder a Bal). Het is overigens voor decentrale overheden, op een enkele uitzondering na, niet mogelijk om een vergunningplicht uit het Bal te beperken of te laten vervallen. Voor meldingsplichten is een vergelijkbare regeling opgenomen in artikel 2.14 Bal.
Voor niet in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten
Voor activiteiten die in hoofdstuk 3 niet als milieubelastend zijn aangewezen, is geen omgevingsvergunning vereist en geldt ook geen informatie- of meldingsplicht. Dat betekent echter niet dat deze activiteiten geheel niet genormeerd zijn. Net als onder de Wm is het mogelijk dat decentrale overheden regels stellen over milieubelastende activiteiten die niet in het Bal staan. Voor die activiteiten, met lokale milieueffecten, kunnen decentrale overheden algemene regels stellen (denk bijvoorbeeld aan regels die zien op restaurants). Gemeenten en provincies kunnen in het omgevingsplan respectievelijk de omgevingsverordening ook vergunning-, melding- en informatieplichten opnemen voor milieubelastende activiteiten. De grondslag voor het opnemen van een vergunningplicht is artikel 4.4 lid 2 Ow en deze activiteit wordt dan aangemerkt als een omgevingsplanactiviteit. De grondslag voor het opnemen van een meldingsplicht voor niet in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten is artikel 4.4 lid 1 Ow. Op deze manieren kunnen decentrale overheden locatiegericht milieubelastende activiteiten normeren.
Afwijken van het Bal - maatwerkregels
Als een activiteit in het Bal als milieubelastend is aangewezen, dan zijn daarop de regels van het Bal van toepassing. In sommige gevallen is de toepassing van de regels uit het Bal niet wenselijk. In die gevallen doet de vraag zich voor welke mogelijkheden er zijn om van de algemene regels af te wijken. In beginsel is afwijking van het Bal mogelijk, bijvoorbeeld door op grond van artikel 2.12 van het Bal een maatwerkregel op te nemen in het omgevingsplan of de omgevingsverordening. Zo’n maatwerkregel is een algemene regel die aanvullend of afwijkend is op een algemene regel van het Rijk of van een provincie. De gemeente kan maatwerkregels stellen voor milieubelastende activiteiten in het omgevingsplan, de provincie in de omgevingsverordening.
Ook kan door middel van een maatwerkvoorschrift in artikel 2.13 van het Bal of vergunningvoorschrift in individuele gevallen worden afgeweken van de regels van het Bal. De grondslag hiervoor is gelegen in artikel 4.5 van de Omgevingswet. Met zo’n maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag in individuele gevallen algemene regels specifiëren voor bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden, bijzondere gevallen of lokale omstandigheden. Het bevoegd gezag kan uit eigen beweging of op verzoek van een initiatiefnemer maatwerkvoorschriften vaststellen waarmee de regels van het Bal nader kunnen worden in- en aangevuld, gematigd of van de regels van het Bal kan worden afgeweken.
Het is soms ook wenselijk om andere dan in het Bal opgenomen maatregelen te treffen. We noemen dat gelijkwaardige maatregelen. Artikel 4.7 Ow biedt een grondslag voor het toepassen van gelijkwaardige maatregelen. Die maatregel moet dan wel ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. In principe is toestemming van bevoegd gezag nodig voor het toepassen van een gelijkwaardige maatregel. Dat is niet in alle gevallen zo; er kan ook een melding nodig zijn of het toepassen van een gelijkwaardige maatregel is zonder meer toegestaan. Slechts in een enkel geval kan een gelijkwaardige maatregel zonder toestemming van het bevoegd gezag worden uitgevoerd.
Zorgplichten
De bestaande algemene zorgplicht voor het milieu uit artikel 1.1a Wm keert onder de Ow in aangepaste vorm terug in artikel 1.6 en artikel 1.7. Artikel 1.6 verplicht eenieder voldoende zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving. Op grond van artikel 1.7 Ow is een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving verplicht alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen. Als die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moeten die gevolgen zoveel mogelijk worden beperkt of ongedaan worden gemaakt. Als de gevolgen onvoldoende kunnen beperkt moet die activiteit achterwege worden gelaten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd. Deze algemene zorgplichten fungeren als vangnetbepaling voor het geval er bepaalde activiteiten worden ondernomen waarmee een aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (dreigen te) ontstaan maar rijks- en decentrale regels deze activiteiten niet normeren.
Naast de algemene zorgplichten in de Omgevingswet is in artikel 2.11 van het Bal een specifieke zorgplicht opgenomen voor milieubelastende activiteiten. Deze zorgplicht luidt:
“Degene die een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.”
In artikel 2.11 lid 2 van het Bal is deze zorgplicht gespecificeerd en is onder meer bepaald dat de zorgplicht in ieder geval inhoudt dat alle passende preventieve maatregelen worden getroffen, de beste beschikbare technieken worden toegepast en geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt. Deze specifieke zorgplichten hebben geen vangnetfunctie of aanvullende werking maar gelden altijd naast de eventuele in het Bal opgenomen rijksregels, vergunningplichten, maatwerkvoorschriften en decentrale regels. Voor decentrale overheden is het overigens ook mogelijk om in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening algemene en specifieke zorgplichten op te nemen voor milieubelastende activiteiten.
Gevolgen voor de praktijk: decentraal uiteenlopende milieubelastende activiteiten, maatwerkvoorschriften en zorgplichten.
Door het verdwijnen van het begrip inrichting en met de komst van het begrip milieubelastende activiteit is het onder de Ow niet meer van belang of een activiteit bedrijfsmatig, voor een bepaalde duur of op een bepaalde plek plaatsvindt. Het gaat erom of een activiteit als milieubelastend is aangewezen in het Bal. In het Bal kunnen vergunning-, meldings- en informatieplichten zijn opgenomen. Decentrale overheden hebben (onder voorwaarden) de mogelijkheid om voor in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten en voor niet in het Bal aangewezen milieubelastende activiteiten regels te stellen. Als er sprake is van een milieubelastende activiteit in de zin van het Bal dan geldt voor die activiteiten, naast de algemene regels in het Bal, ook een specifieke zorgplicht die te allen tijde in acht moet worden genomen.
Een belangrijke les voor de praktijk is dat men er beducht voor moet zijn dat in decentrale regelgeving voor milieubelastende activiteiten grote verschillen kunnen gaan ontstaan. Het is daarom belangrijk om bij een (mogelijk) milieubelastende activiteit niet alleen de regels uit het Bal in ogenschouw te nemen maar ook de decentrale regelgeving erop na te slaan.
