In veel gevallen is de grond waarop een gebiedsontwikkeling moet plaatsvinden niet in handen van de overheid. Vrijwillige verwerving lukt niet altijd, waarna onteigening in beeld komt als ultimum remedium. Deze blog, onderdeel van onze serie over gebiedsontwikkeling, behandelt de mogelijkheden en valkuilen van onteigening als instrument bij gebiedsontwikkeling. Wij sluiten af met een bespreking van de eerste gerechtelijke uitspraken onder het nieuwe stelsel.

Onteigening en grondbeleid
Bij gebiedsontwikkeling speelt grondbeleid een centrale rol. Gemeenten kunnen kiezen voor een actief grondbeleid, waarbij zij zelf gronden verwerven en bouwrijp maken, of voor een faciliterend grondbeleid, waarbij private partijen het voortouw nemen. Onteigening is bij uitstek een instrument van actief grondbeleid. Een actief grondbeleid biedt maximale sturing: de invloed op de grond kan niet alleen via het omgevingsrecht, maar ook via het eigendomsrecht worden uitgeoefend. Keerzijde is dat de overheid alle (markt)risico’s draagt. 

Meerwaarde onteigening bij gebiedsontwikkeling
Onteigening kan op verschillende manieren bijdragen aan succesvolle gebiedsontwikkeling. Als een grondeigenaar een ontwikkeling blokkeert, kan de gemeente onteigening inzetten om de gronden te verkrijgen. Daarnaast maakt onteigening integrale gebiedsontwikkeling mogelijk. Hierdoor kunnen publieke voorzieningen, groen en infrastructuur worden gerealiseerd, wat bij versnipperde particuliere ontwikkeling vaak niet haalbaar is.

Onteigening als vertragende factor
Onteigening kan gebiedsontwikkeling daarentegen ook vertragen. De procedure is tijdrovend en stelt hoge eisen aan zowel vorm als inhoud. Daarnaast is onteigening kostbaar. De schadeloosstelling moet volledig zijn en omvat niet alleen de waarde van de grond, maar ook bijkomende schade zoals verhuiskosten, inkomstenderving, deskundigenkosten en kosten voor juridische bijstand. 

Veranderingen onteigeningsprocedure 
Sinds 1 januari 2024 verloopt de onteigeningsprocedure op belangrijke punten anders dan onder de oude Onteigeningswet. Samenvattend zijn de belangrijkste stelselwijzigingen: 

• het Koninklijk Besluit is vervangen door een onteigeningsbeschikking van de onteigenaar zelf; 
• de Kroontoets is vervangen door een rechterlijke bekrachtigingsprocedure waarin de rechter het besluit volledig – en niet slechts marginaal – toetst; 
• de eigendomsovergang verloopt via inschrijving van een notariële akte in plaats van een onteigeningsvonnis, en;
• de schadeloosstelling en de beslissing over de onteigening zijn procedureel ontkoppeld.

Voordat wij de eerste gerechtelijke uitspraken onder het nieuwe stelsel behandelen, staan wij stil bij enkele belangrijke punten uit dit stelsel.

Wie kan onteigenen?
Een onteigeningsbeschikking kan worden gegeven door:

• de gemeenteraad van de gemeente waarin de onroerende zaak ligt;
• het algemeen bestuur van het waterschap waarin de onroerende zaak ligt;
• provinciale staten van de provincie waarin de onroerende zaak ligt, en; 
• de minister die het aangaat.[1]

Bij complexere, grootschalige of integrale gebiedsontwikkelingsprojecten kunnen verschillende overheden bevoegd zijn om te onteigenen. Ter voorkoming van versnipperde gebiedsontwikkeling, is het mogelijk dat provincie of Rijk ook kunnen onteigenen wanneer nationale of provinciale besluitvorming doelmatiger is dan onteigening door verschillende bestuursorganen.[2]

Wanneer kan worden onteigend?
De grondslag voor onteigening ligt in artikel 14 van de Grondwet: onteigening kan alleen plaatsvinden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. De uitwerking hiervan is te vinden in de Omgevingswet.[3] Uit artikel 11.5 Omgevingswet volgt dat voor onteigening sprake moet zijn van: 1. een onteigeningsbelang, 2. een noodzaak tot onteigening en 3. een urgentie tot onteigening.[4] Dit moet uit de onteigeningsbeschikking blijken.

Onteigeningsbelang
Van een onteigeningsbelang is alleen sprake als de gebiedsontwikkeling mogelijk is gemaakt in een:

• vastgesteld omgevingsplan;
•  verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, of een; 
• vastgesteld projectbesluit.[5]

Dit wordt ook wel de onteigeningsgrondslag genoemd. Een omgevingsplan kan alleen als onteigeningsgrondslag dienen als daarin de bestaande functie is uitgesloten – de huidige functie mag dus niet langer zijn toegestaan. Bij globale regels kan dit een probleem vormen. Sluiten zij de huidige functie niet uit, dan moet het omgevingsplan eerst worden gewijzigd en de regels specifieker worden gemaakt.[6] Met het uitsluiten van de bestaande functie is overigens niet bedoeld dat die eerst, zonder overgangsrecht, strikt moet worden verboden. Het gaat erom dat op basis van het omgevingsplan voldoende duidelijk is welke functie wordt beoogd, en dat die afwijkt van de bestaande functie. [7] Deze eis geldt niet wanneer wordt onteigend op basis van een bestemmingsplan dat na de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel is geworden van het omgevingsplan (het tijdelijke deel van het omgevingsplan).[8]

Onteigening voor een tijdelijke functie is onder de Omgevingswet ook mogelijk. Dit biedt in het kader van gebiedsontwikkeling vooral mogelijkheden als voor een groot project tijdelijk werkterreinen nodig zijn die buiten het projectgebied liggen. Voordat voor een werkterrein kan worden onteigend, moeten eerst minder ingrijpende instrumenten zoals huur, koop of het opleggen van een gedoogplicht niet mogelijk blijken. [9] Onteigening is en blijft namelijk een ultimum remedium.

Noodzaak tot onteigening
Het moet ook noodzakelijk zijn voor de onteigenaar om de grond te onteigenen.[10] In de onderbouwing van de onteigeningsbeschikking moet de onteigenaar aantonen dat aan de noodzaak is voldaan. De Omgevingswet geeft aan wanneer deze in ieder geval ontbreekt.[11] Kort gezegd ontbreekt de noodzaak als:

• er geen redelijke poging is gedaan tot minnelijke verwerving;[12]
• het aannemelijk is dat binnen afzienbare tijd toch nog overeenstemming kan worden bereikt;[13]
• de belanghebbende bereid en in staat is om de ontwikkeling te realiseren, en;[14]
• een minder ingrijpend middel mogelijk is.[15]

Ten aanzien van de minnelijke verwerving geldt dat in ieder geval een aanbod in geld moet zijn gedaan.[16] Tijdens het minnelijke overleg kan een belanghebbende ook aangeven de voorkeur te geven aan vervangende grond of een andere oplossing. De onteigenaar moet dan onderzoeken of deze wens kan worden ingewilligd.[17] 

Urgentie
Tot slot moet sprake zijn van urgentie. Die ontbreekt als niet aannemelijk is dat de werkzaamheden voor de beoogde gebiedsontwikkeling binnen drie jaar na inschrijving van de onteigeningsakte van start gaan. [18] Een aanstaande start kan blijken uit concrete, op uitvoering gerichte projectplannen en planningen.

Hoe toetst de rechtbank?
De onteigenaar verstuurt de vastgestelde onteigeningsbeschikking aan belanghebbenden en verzoekt de rechtbank de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. De onteigenaar dient het verzoekschrift in bij de rechtbank waar het perceel ligt dat wordt onteigend. De bekrachtigingsprocedure is nieuw onder de Omgevingswet. De bestuursrechtrechter toetst vervolgens of de onteigeningsbeschikking volgens de wettelijke vormvoorschriften is voorbereid en of het onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie aanwezig zijn.[19] Dit doet de rechter altijd, ongeacht of er door belanghebbenden bedenkingen zijn ingebracht. De rechter toetst intensief. Daarbij geldt dat aan de criteria moet zijn voldaan op het moment waarop de onteigenaar de ontwerpbeschikking geeft én het moment waarop de rechter de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking uitspreekt. Als aan één of meer van de criteria op deze momenten niet wordt voldaan, dan wijst de rechter het verzoek tot bekrachtiging af.[20]

Eerste uitspraken onder de Omgevingswet
De Rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft op 20 mei 2025 als eerste rechtbank in Nederland een onteigeningsbeschikking in een bekrachtigingsprocedure inhoudelijk getoetst onder het nieuwe stelsel.[21] Op 1 oktober 2025 en 27 februari 2026 volgde de tweede respectievelijk derde bekrachtigingsuitspraak van dezelfde rechtbank en op 20 januari 2026 volgde de eerste bekrachtigingsuitspraak van de rechtbank Overijssel.[22] De rechter staat in deze uitspraken uitgebreid stil bij de toetsing van de voorwaarden voor onteigening. Daarnaast speelt in alle zaken de vraag of bepaalde stukken, bijvoorbeeld het logboek van het minnelijke overleg[23] of een kaart waarop de faseringen zijn aangeduid[24], bij de terinzagelegging van de (ontwerp)beschikking hadden moeten worden gevoegd. Hoewel de rechter in sommige gevallen concludeert dat bij de terinzagelegging essentiële stukken ontbraken[25], passeert hij deze gebreken en wijst hij het verzoek niet om deze reden af. 

Inmiddels heeft ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een uitspraak gedaan in een procedure tot bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking onder de Omgevingswet.[26] In deze zaak had de gemeenteraad een perceel onteigend dat was verpacht. Gedurende de bekrachtigingsprocedure had de gemeente alsnog een minnelijk akkoord bereikt met de eigenaar (de Staat), maar niet met de pachter. De rechtbank had om die reden de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking voor zover die beschikking zag op het eigendomsrecht afgewezen en voor zover de onteigeningsbeschikking zag op het pachtrecht toegewezen. De gemeenteraad was het hier niet mee eens en stelde bij de Afdeling dat het onder de Omgevingswet alleen mogelijk is de onroerende zaak als geheel te onteigenen. De Afdeling volgt dit standpunt en overweegt dat op grond van de Omgevingswet uitsluitend de onroerende zaak zelf voorwerp van onteigening kan zijn. Beperkte rechten zoals pacht kunnen niet afzonderlijk worden onteigend. Deze rechten vervallen van rechtswege door de titelzuiverende werking die aan de onteigening is verbonden.

Eigendomsoverdracht
De bekrachtigingsprocedure bij de bestuursrechter is niet het eindpunt. Zodra de onteigeningsbeschikking is bekendgemaakt – de bestuursrechter hoeft deze dan nog niet te hebben bekrachtigd – start de onteigenaar de schadeloosstellingsprocedure bij de burgerlijke rechter. In de schadeloosstellingsprocedure volgt als eerste een begroting van de schadeloosstelling door deskundigen. In het kader van die begroting volgt een onderzoek ter plaatse (de descente), waarna een voorlopige schadeloosstelling door de rechtbank wordt bepaald. Tegen de definitieve schadeloosstelling staat cassatie bij de Hoge Raad open.

De eigendom gaat pas over na inschrijving van de onteigeningsakte in de openbare registers. Dat kan zodra aan drie voorwaarden is voldaan: de onteigeningsbeschikking is onherroepelijk, de onteigeningsgrondslag is onherroepelijk, en de voorlopige schadeloosstelling is betaald.

Hoelang tot eigendomsoverdracht?
De regering verwacht een doorlooptijd van ongeveer 17 maanden, gerekend vanaf de start van het minnelijk overleg tot de eigendomsoverdracht. Met hoger beroep bij de Afdeling erbij zou dat oplopen tot circa 25 maanden.[27] Volgens de regering bedroeg de gemiddelde doorlooptijd van een onteigeningsprocedure onder de Onteigeningswet 23 maanden, wat opliep tot 30-36 maanden als cassatie werd ingesteld.[28] De nieuwe onteigeningsprocedure onder de Omgevingswet zou dus een aanzienlijke versnelling opleveren. Of die verwachte versnelling werkelijkheid wordt, moet nog blijken. Uit de praktijk komen signalen dat een realistischer scenario eerder uitkomt op circa 32 maanden vanaf de start van het minnelijk overleg tot de eigendomsoverdracht, hoger beroep bij de Afdeling inbegrepen. Inschattingen zonder hoger beroep bij de Afdeling komen neer op circa 25 maanden.

Conclusie
Onteigening is een krachtig maar complex instrument bij gebiedsontwikkeling. Een zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming voorkomt vertraging en vergroot de kans op een succesvolle bekrachtiging. Als u overweegt onteigening in te zetten, dan geven wij daarbij de volgende aandachtspunten mee:

1. Weeg per situatie af of de voordelen van onteigening – regie en doorbreken van impasses – opwegen tegen de nadelen: tijd en kosten. In sommige gevallen kan een iets minder optimale planuitvoering via faciliterend grondbeleid uiteindelijk sneller en goedkoper zijn.
2. Zorg voor een solide planologische grondslag. Onteigening is alleen mogelijk als de beoogde ontwikkeling is vastgelegd in een omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of projectbesluit. Bij een omgevingsplan is het van essentieel belang dat voldoende duidelijk is wat de beoogde vorm is, en dat die vorm afwijkt van de bestaande vorm. Weet u niet hoe u dit juist moet vastleggen? Wij denken graag mee. 
3. Onderneem tijdig serieuze pogingen tot minnelijke verwerving. De noodzaak tot onteigening ontbreekt als geen redelijke poging is gedaan om de grond langs minnelijke weg te verwerven. Documenteer het minnelijk overleg zorgvuldig en controleer welke stukken bij de (ontwerp)onteigeningsbeschikking ter inzage moeten worden gelegd.
4. Houd rekening met de driejaarstermijn voor het aannemen van urgentie. De urgentie ontbreekt als niet aannemelijk is dat binnen drie jaar na inschrijving van de onteigeningsakte een begin wordt gemaakt met de realisatie. Houd bij de planning van de onteigeningsprocedure daarom rekening met de projectplanning.
5. Onteigen de onroerende zaak, niet afzonderlijke rechten. Zoals de Afdeling recent bevestigde, kunnen beperkte rechten zoals pacht niet zelfstandig worden onteigend. Door de titelzuiverende werking vervallen deze rechten automatisch bij onteigening van de onroerende zaak.

De advocaten van ons team Vastgoed & Overheid staan geregeld gemeenten en gebiedsontwikkelaars bij om zo snel mogelijk tot herontwikkeling te komen.

Wilt u weten of onteigening in uw specifieke situatie een realistisch instrument is? Neem contact op voor een verkenning van de inzet van het instrument onteigening.