Publicatie
06-01-2023

Wet open overheid: begrenzing van de weigeringsgrond ‘ten behoeve van intern beraad’ in de huidige rechtspraktijk

Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (“Woo”) in werking getreden en is de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) ingetrokken (zie daarover deze bijdrage). Er is niet voorzien in overgangsrecht, wat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten die worden genomen op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken, met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. De meeste besluiten die momenteel ter toetsing voorliggen in de rechtspraak zijn nog genomen vóór 1 mei 2022 en worden dus beoordeeld aan de hand van de Wob. In sommige gevallen is het dus nog afwachten hoe rechters om (zullen) gaan met de nieuwe Woo. Toch blijkt uit de rechtspraktijk dat de invloed van de Woo reeds goed voelbaar is en dat in uitspraken over de Wob op de (reikwijdte van) de weigeringsgronden van de Woo wordt geanticipeerd.

Zo is in een recente uitspraak van de rechtbank Rotterdam van vrijdag 23 december 2022 – waarin een (heroverwogen) Wob-besluit van 22 september 2020 van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam centraal stond - aandacht besteed aan de (on)mogelijkheid van het integraal weigeren van documenten, waaronder documenten die naar hun aard intern beraad zouden betreffen. De Wob bevatte in artikel 11, eerste lid de uitzonderingsgrond om geen informatie te verstrekken uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

In de praktijk leidde dit ertoe dat veel informatie als persoonlijke beleidsopvatting werd gekenmerkt en vervolgens integraal met een beroep op artikel 11 werd geweigerd. Zo ook in het geval dat leidde tot de uitspraak van 23 december 2022. Er was een Wob-verzoek ingediend over de toepassing van criteria uit het ‘Beleidskader Verbonden Partijen’ op buitenlandse projecten van een bepaald bedrijf. Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam had van het totaal van 177 documenten een flink aantal documenten integraal geweigerd openbaar te maken, aan de hand van verschillende weigeringsgronden. Daaronder ook begrepen de weigeringsgrond in artikel 11, eerste lid, van de Wob. De verzoeker liet het er niet bij zitten, ging in beroep en de rechtbank Rotterdam oordeelde vorige week dat het Wob-besluit onvoldoende is gemotiveerd. Het college had slechts vastgesteld in welke relatie de bedoelde documenten waren verstrekt en niet bezien of openbaarmaking daarvan, gelet op de inhoud van de documenten, daadwerkelijk (geheel) achterwege gelaten kon worden.

Kortom: er moet volgens de rechter een op de specifieke documenten toegespitste beoordeling worden uitgevoerd. Óók voor zover het gaat om documenten die naar hun aard meestal persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad betreffen had het college moeten bezien of ervoor gekozen kon worden om vertrouwelijke onderdelen weg te lakken of te anonimiseren. Als gedeeltelijke openbaarmaking niet mogelijk was moet in elk geval moeten worden gemotiveerd waarom dat zo is, aldus de rechtbank Rotterdam.

Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam moet van de rechtbank Rotterdam opnieuw een besluit nemen. Gelet op het feit dat de Woo geen overgangsrecht kent en de Wob is ingetrokken, zal dit nieuwe besluit op grond van de Woo moeten worden genomen. In de Woo bestaat, net zoals onder de Wob het geval was, de uitzonderingsgrond om openbaarmaking van informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, achterwege te laten voor zover het persoonlijke beleidsopvattingen betreft. Wel is in de Woo preciezer gedefinieerd wat wel en niet onder ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ kan worden verstaan, met de bedoeling de onterechte aanmerking van informatie als persoonlijke beleidsopvatting tegen te gaan.

Nieuw is artikel 5.2 lid 3 van de Woo. Dit artikel bepaalt dat uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, wél informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor bestuurlijke besluitvorming zullen dus voortaan in beginsel openbaar moeten worden gemaakt. Dat betekent dat de hiervoor genoemde bestuursorganen verplicht zijn om – zoals de rechtbank Rotterdam overwoog- een op specifieke documenten toegespitste beoordeling te maken. Als het kunnen van voeren van intern beraad niet onevenredig wordt geschaad, moeten de persoonlijke beleidsopvattingen in documenten (deels) geanonimiseerd worden geopenbaard. Aan wat voor documenten valt voor de toepassing van artikel 5.2 lid 3 Woo te denken? Uit de wettekst blijkt niet duidelijk wat onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ wordt verstaan. Uit de wetsgeschiedenis valt echter op te maken dat het gaat om alle besluiten die de genoemde bestuursorganenen nemen die verband houden met de publieke taak in de voorbereiding, bepaling, uitvoering en evaluatie van beleid. Van een formeel bestuurlijk besluit is in deze zin sprake als een in artikel 5.2, derde lid, Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van de ambtsdrager of het college. Het gaat hier dus uitdrukkelijk niet slechts om een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Omdat het Wob-verzoek in deze zaak kennelijk betrekking had op toepassing van criteria uit het ‘Beleidskader Verbonden Projecten’ en dus op beleidsuitvoering, kunnen wij ons voorstellen dat er sprake kan zijn van documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming in de zin van artikel 5.2 lid 3 van de Woo. Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam zal als dat juist is, in het te nemen Woo-besluit zo nodig persoonlijke beleidsopvattingen in delen van documenten geanonimiseerd openbaar dienen te maken en bij een keuze voor integrale weigering van openbaarmaking moeten motiveren waarom gedeeltelijke openbaarmaking ertoe leidt dat het intern beraad op onevenredige wijze wordt geschaad. Mocht in het vervolg van de procedure discussie ontstaan over de invulling van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming en/of over de vraag wanneer sprake is van ‘onevenredige’ schade bij openbaarmaking, dan zal ongetwijfeld een nieuwe rechtbankuitspraak volgen. Ditmaal zal het herstelbesluit worden getoetst aan de Woo, dus voor de rechtsontwikkeling zou dat een interessante uitspraak kunnen opleveren.