De Wet open overheid (Woo) regelt het recht op toegang tot publieke informatie en is bedoeld om overheden meer transparant te maken door ervoor te zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar en toegankelijk wordt. De Woo is van toepassing op bestuursorganen, maar dit betekent niet dat alleen overheden met de Woo te maken kunnen krijgen. Ook zorginstellingen kunnen zowel direct als indirect met de Woo te maken krijgen. Direct als een zorginstelling zelf onder de reikwijdte van de Woo valt, zoals academische ziekenhuizen of instellingen die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan opereren. Indirect wanneer zorginstellingen documenten met bestuursorganen delen, bijvoorbeeld in het kader van vergunningaanvragen, subsidies of vanwege toezicht en inspecties vanuit de overheid. In beide gevallen is het van belang om bewust om te gaan met informatievoorziening en/of verstrekking de Woo in ogenschouw te nemen. 

Wanneer is de Woo op zorginstellingen van toepassing?
De Woo is in de eerste plaats van toepassing op bestuursorganen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt onderscheid tussen a- en b-organen. A-organen zijn organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Het gaat hier om de klassieke bestuursorganen zoals het college van burgemeester & wethouders of de minister van Volksgezondheid, Welzijn & Sport. In de zorgsector gaat het dan concreet om bijvoorbeeld de organen van academische ziekenhuizen (raad van bestuur, raad van toezicht) de Nederlandse Zorgautoriteit en de gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD). De kwalificatie als a-orgaan brengt met zich mee dat eenieder zich tot deze bestuursorganen kan wenden met een Woo-verzoek. Daarbij geldt wel dat de informatie waarom wordt verzocht slechts hoeft te worden verstrekt als het informatie betreft dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan. Informatie genoemd in de bijlage bij de Woo, zoals bijvoorbeeld patiëntgegevens, vallen buiten de reikwijdte van de Woo en hoeven niet verstrekt te worden. 

Een ander type bestuursorgaan is het zogenoemde b-orgaan: een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals een stichting of besloten vennootschap, die slechts als bestuursorgaan kwalificeert voor zover zij bij of krachtens de wet openbaar gezag uitoefent. De hoofdregel is dat openbaar gezag in beginsel bij wet wordt toegekend. Een klassiek voorbeeld hiervan is de garagehouder die op grond van de Wegenverkeerswet 1994 bevoegd is om voertuigen te keuren. In die hoedanigheid treedt hij op als APK-keurder en is het een b-orgaan. Binnen de zorgsector is het zorgkantoor van een verzekeraar dat in het kader van de Wet langdurige zorg belast is met het op aanvraag verstrekken van persoonsgebonden budgetten hier een voorbeeld van.[1]

Als een wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen b-orgaan. Dat ligt anders op het moment dat een privaatrechtelijke rechtspersoon geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt. In dat geval kan zij alsnog als b-orgaan worden aangemerkt, mits aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan, namelijk:

1. Het inhoudelijke vereiste: De criteria voor het verstrekken van de uitkeringen of voorzieningen moeten in beslissende mate worden bepaald door een of meer a-organen. Het bestuursorgaan hoeft daarbij geen zeggenschap te hebben over individuele besluiten.
2. Het financiële vereiste: De verstrekking van de uitkeringen of voorzieningen moet in overwegende mate – doorgaans ten minste twee derde – worden gefinancierd door een of meer bestuursorganen.

Binnen de zorgsector wordt door de overheid regelmatig gebruik gemaakt van privaatrechtelijke rechtspersonen die in opdracht gelden verstrekken ten behoeve van zorg. Deze privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen, mits voldaan aan bovenstaande voorwaarden, kwalificeren als b-orgaan. Zo werd door de rechtbank Den Haag de zorginstelling Stichting Haagse Gezondheidscentra als b-orgaan aangemerkt voor zover zij verantwoordelijk was om in het kader van de door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport vastgestelde subsidieregeling voor de COVID-19 zorgbonus zorgverleners te selecteren die in aanmerking kwamen voor deze zorgbonus.[2] Dit betekent dat de informatie die verband houdt met het uitoefenen van openbaar gezag – het uitkeren van de zorgbonus – onder de Woo valt, maar de interne administratie van deze zorginstelling bijvoorbeeld niet. Zorginstellingen die als b-orgaan kwalificeren doen er daarom goed aan bij een ontvangen Woo-verzoek goed na te gaan of het betreffende verzoek betrekking heeft op de uitoefening van openbaar gezag. 

Tot slot kunnen ook privaatrechtelijke rechtspersonen onder de Woo vallen, indien zij zijn aan te merken als een ‘onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf’. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van ‘onder verantwoordelijkheid werkzaam zijn’ is naar vaste rechtspraak van belang in hoeverre de instelling, dienst of het bedrijf zich moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van een bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling gesloten overeenkomst. Als daar niet uit volgt dat een bestuursorgaan, bijvoorbeeld de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport of het college van burgemeester en wethouders, zeggenschap heeft over de instelling, dienst of bedrijf en de wijze waarop zij hun werk uitvoeren, dan is geen sprake van ‘onder verantwoordelijkheid van werkzaam zijn’ en is de Woo niet van toepassing. 

Ook voor zorginstellingen die geen bestuursorgaan zijn is de Woo relevant!
Zorginstellingen die niet als een bestuursorgaan kwalificeren, en waarop de Woo dus niet van toepassing is, hebben niet rechtstreeks met de Woo te maken. Informatie kan bij deze zorginstellingen niet met een beroep op de Woo worden opgevraagd. Wel kunnen deze zorginstellingen indirect met de Woo te maken krijgen. Als deze zorginstellingen informatie met bestuursorganen delen, bijvoorbeeld in het kader van vergunningverlening, subsidieaanvragen of bepaalde controle- en inspecties, komt deze informatie bij bestuursorganen te berusten. Informatie die berust onder een bestuursorgaan valt onder de Woo en is daarmee dus met een verzoek op grond van de Woo op te vragen. Dat betekent dat bijvoorbeeld in het kader van een subsidieaanvraag bedrijfsinformatie van de zorginstelling wordt gedeeld, deze informatie met een beroep op de Woo bij een bestuursorgaan kan worden opgevraagd. Zorginstellingen moeten er dus bewust van zijn dat de informatie die zij met bestuursorganen en overheden delen, bij die bestuursorganen komt te berusten en daarmee in beginsel met een beroep op de Woo zijn op te vragen. Het is goed om hier in het contact met een overheid of bestuursorgaan op te anticiperen door kritisch na te gaan welke informatie en op welke wijze informatie aan het bestuursorgaan wordt verstrekt en wat de gevolgen zijn als die informatie eventueel vanwege een Woo-verzoek in de openbaarheid wordt gebracht. 

Dat de informatie op grond van de Woo op te vragen is, betekent overigens niet dat die informatie altijd moet worden verstrekt. Het bestuursorgaan kan en moet in sommige gevallen gebruikmaken van weigeringsgronden waardoor informatie niet of in gelakte vorm wordt verstrekt. Ook valt sommige informatie buiten de reikwijdte van de Woo. Bepaalde informatie met betrekking tot zorginstellingen is in artikel 8.8 en de bijlage bij de Woo uitgezonderd. Het gaat bijvoorbeeld om patiëntendossiers of medische gegevens of informatie die in het kader van toezicht aan de toezichthouder is verstrekt en ter zake waarvan een (medisch) beroepsgeheim geldt. 

Een Woo-verzoek met betrekking tot informatie van een zorginstelling
Zorginstellingen die niet onder de Woo vallen kunnen dus indirect ook met de Woo in aanraking komen doordat een bestuursorgaan besluit informatie afkomstig van de zorginstelling (gedeeltelijk) openbaar te maken. Zorginstellingen komen geregeld in de publieke belangstelling en zijn dan ook regelmatig onderwerp van een Woo-verzoek. Het kan voor zorginstellingen onwenselijk zijn als informatie die zij met de overheid of een bestuursorgaan hebben gedeeld openbaar wordt gemaakt. Bijvoorbeeld omdat dit inzicht geeft in de (financiële) bedrijfsvoering van de zorginstelling of de privacy van bij de zorginstelling betrokken personen raakt. Indien een bestuursorgaan besluit naar aanleiding van een Woo-verzoek informatie over een zorginstelling openbaar te maken, dan is zij verplicht om deze zorginstelling in de gelegenheid te stellen om daarover een zienswijze naar voren te brengen. De zorginstelling ontvangt dan een conceptversie van het Woo-besluit inclusief de documenten waarvan men voornemens is die openbaar te maken. In de zienswijze kan de zorginstelling vervolgens reageren op het voornemen om informatie openbaar te maken. Als bepaalde informatie in deze documenten niet openbaar mag worden gemaakt, dan moet door de zorginstelling worden gemotiveerd waarom een van de weigeringsgronden uit de Woo daarop moet worden toegepast. De Woo kent twee soorten weigeringsgronden:

Absolute weigeringsgronden, daarvoor geldt dat informatie niet openbaar mag worden gemaakt vanwege onder meer:

• de veiligheid van de Staat;
• bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
• persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 3.1 en paragraaf 3.2 van de AVG;
• identificatienummers zoals bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet AVG.

Relatieve weigeringsgronden, daarvoor geldt dat informatie niet openbaar mag worden gemaakt mits het door die weigeringsgrond beschermde belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Hier moet een belangenafweging worden gemaakt vanwege onder meer: 

• de persoonlijke levenssfeer;
• de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens die niet onder de absolute weigeringsgrond vallen;
• de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; of
• indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een niet in de wet genoemd belang.

Zorginstellingen doen er goed aan om het conceptbesluit en de bijbehorende documenten zorgvuldig en kritisch te bestuderen. Daarbij is het belangrijk om telkens te bedenken welke gevolgen openbaarmaking van die informatie voor hun organisatie kan hebben. Informatie die op het eerste gezicht onschuldig lijkt, kan bij openbaarmaking toch grote impact hebben. Zoals eerder besproken, vallen bepaalde gegevens buiten de reikwijdte van de Woo en wordt niet alle informatie in het conceptbesluit en de bijbehorende documenten in eerste instantie kritisch beoordeeld en afgelakt. 

Wijn & Stael Advocaten heeft ruime ervaring met de Woo en het adviseren van zorginstellingen. Indien een overheid of bestuursorgaan voornemens is om informatie over uw organisatie openbaar te maken, denken wij graag met u mee. Wij kunnen u voorzien van concrete handvatten wanneer informatie via een Woo-verzoek wordt opgevraagd.