Nederland bevindt zich midden in een stikstofcrisis die niet alleen de bouw- en landbouwsector treft, maar vrijwel elke onderneming die activiteiten verricht in de nabijheid van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Of het nu gaat om de uitbreiding van een fabriek, de realisatie van een datacenter of de ontwikkeling van een bedrijventerrein: stikstof kan plannen vertragen, beperken of zelfs volledig blokkeren. In deze blog schetsen wij het juridische kader en de belangrijkste risico's voor uw bedrijfvoering. Deze blog vormt het fundament voor de vervolgblogs in onze reeks, waarin onze experts de doorwerking van stikstofrisico's in de bedrijfsvoering bespreken.

Wat is een Natura 2000-gebied?
Een Natura 2000-gebied is een gebied dat door de minister is aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, met als doel de daar aanwezige, vaak zeldzame planten- en diersoorten en habitattypen in stand te houden of te herstellen. Nederland telt 162 van dergelijke gebieden, zoals heide-, hoogveen- en duingebieden, waarvoor per gebied specifieke instandhoudingsdoelstellingen gelden. Die doelstellingen vormen de maatstaf waaraan wordt getoetst of een activiteit toelaatbaar is. 

Wat is stikstof?
Stikstof (N) is van nature overal om ons heen: de lucht die wij inademen bestaat voor ongeveer 78% uit stikstofgas (N₂), een onschadelijk gas. Het probleem zit niet in stikstofgas zelf, maar in twee stikstofverbindingen die vrijkomen bij menselijke activiteiten: stikstofoxiden (NOx), die vooral ontstaan bij verbranding - denk aan verkeer, industrie en energieopwekking - en ammoniak (NH3), dat vooral vrijkomt bij veehouderij en het uitrijden van mest. Deze verbindingen dalen neer op de bodem (stikstofdepositie) en werken daar als een soort overmatige bemesting. Voor de meeste planten is dat schadelijk: stikstofgevoelige plantensoorten - vaak juist de zeldzame soorten die kenmerkend zijn voor Natura 2000-gebieden zoals heide, hoogveen en duinen - worden verdrongen door snelgroeiende, stikstofminnende soorten zoals grassen en brandnetels. Zo verschraalt de natuurlijke biodiversiteit. Omdat vrijwel elk productieproces, elke vorm van transport en elke vorm van energieopwekking NOx of NH3 uitstoot, raakt de stikstofproblematiek in de praktijk vrijwel elke bedrijfsactiviteit die in de buurt van een Natura 2000-gebied plaatsvindt.

Vergunningplicht Natura 2000-activiteit
Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten.[1] Een Natura 2000-activiteit is kort gezegd iedere activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.[2] Omdat vrijwel iedere bedrijfsactiviteit met enige omvang stikstofuitstoot veroorzaakt - denk aan productieprocessen, transport, energieopwekking of bouwwerkzaamheden - is de kans groot dat een onderneming met deze vergunningplicht te maken krijgt zodra zij opereert in of nabij een stikstofgevoelig gebied. Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is nodig naast andere omgevingsvergunningen die een bedrijf nodig heeft en maakt dus niet automatisch onderdeel uit van andere omgevingsvergunningen die worden aangevraagd. 

Voortoets en passende beoordeling
De beoordeling of een activiteit vergunningplichtig is, begint bij de zogenoemde voortoets. In de voortoets wordt onderzocht of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied op voorhand kunnen worden uitgesloten. Dit gebeurt doorgaans via een AERIUS-berekening. Alleen bij een uitkomst van 0,00 mol stikstofdepositie per hectare per jaar kunnen significante gevolgen op voorhand worden uitgesloten en is geen Natura 2000-vergunning nodig. Let wel: de voortoets kijkt uitsluitend naar de ruwe uitstoot van de activiteit, zonder rekening te houden met compenserende maatregelen. Compenserende maatregelen (zoals salderen, waarover later in deze blog meer) mogen in de voortoets niet worden gebruikt.[3] Als zonder compenserende maatregelen de uitkomst van de AERIUS-berekening in de voortoets hoger is dan 0,00 mol stikstofdepositie per hectare per jaar, kunnen significantie effecten niet op voorhand worden uitgesloten en moet altijd een passende beoordeling worden gemaakt.

Als een passende beoordeling nodig is, staat vast dat voor de activiteit een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is vereist.[4] Vergunningverlening is vervolgens alleen mogelijk als er redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied.[5] Dit is een strikte toets. In de passende beoordeling is saldering onder voorwaarden toegestaan. 

Salderen is, kort gezegd, het tegen elkaar wegstrepen van stikstofuitstoot: extra uitstoot die een nieuwe of uitgebreide activiteit met zich meebrengt, wordt gecompenseerd door uitstoot die (elders) wordt weggenomen, zodat de totale stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied niet toeneemt (en het project dus per saldo geen verslechtering veroorzaakt). Er wordt een onderscheid gemaakt tussen twee vormen van salderen. Bij intern salderen wordt de extra uitstoot van een nieuwe activiteit gecompenseerd binnen dezelfde inrichting of hetzelfde project, bijvoorbeeld omdat een verouderde stal wordt vervangen door een moderne, minder uitstotende stal, of omdat een deel van de bestaande vergunde ruimte niet volledig wordt benut. Bij extern salderen wordt de extra uitstoot gecompenseerd door de stikstofruimte van een ander, elders gelegen bedrijf over te nemen, bijvoorbeeld omdat dat bedrijf zijn activiteiten beëindigt of inkrimpt. 

Salderen is dus alleen mogelijk in een passende beoordeling en alleen onder strikte voorwaarden. Zo kan alleen worden gesaldeerd als is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat de stikstofruimte die wordt ingezet voor salderen niet ook nodig is als maatregel om de natuur in het betreffende Natura 2000-gebied te behouden of te herstellen. De kans dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan, hangt sterk af van de beschikbare gegevens over de staat van het betrokken Natura 2000-gebied. Het bevoegd gezag moet inzichtelijk maken welke daling van stikstofdepositie nodig is en of andere maatregelen daarin al voorzien, voordat stikstofruimte als saldering mag worden ingezet.[6] Naarmate voor een gebied blijkt dat de natuurwaarden nog niet in een gunstige staat verkeren, wordt de beschikbare stikstofruimte eerder geacht al nodig te zijn voor natuurherstel zelf, waardoor zij niet ook voor een nieuw project kan worden ingezet. Dit maakt dat een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit niet snel wordt verleend.

Pas als het bevoegd gezag de zekerheid heeft dat het project geen schadelijke gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied, kan de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit worden verleend en de activiteit doorgaan. 

Intrekking, wijziging en handhaving
De stikstofproblematiek treft niet alleen bedrijven die een nieuwe vergunning nodig hebben. Ook ondernemingen met bestaande vergunde rechten lopen risico.

Voor een Natura 2000-activiteit geldt dat een omgevingsvergunning wordt ingetrokken of gewijzigd als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarnaast kunnen natuurvergunningen ook op verzoek van milieuorganisaties worden ingetrokken of beperkt. Zo hebben twee milieuorganisaties een aantal jaar terug de provincie Noord-Brabant verzocht om de natuurvergunningen van tien veehouderijen nabij Natura 2000-gebieden aan te passen vanwege hun bijdrage aan de stikstofbelasting. In april 2025 oordeelde de rechtbank Oost-Brabant dat de provincie niet voldoende had onderbouwd dat andere maatregelen dan intrekking de benodigde afname van stikstof zouden opleveren. Inmiddels heeft de provincie aangekondigd het voornemen te hebben de vergunningen van vijf piekbelastende veehouderijen (gedeeltelijk) te willen intrekken.[7]

Het bevoegd gezag kan niet eenvoudig van handhaving zien. Er geldt namelijk een beginselplicht tot handhaving. Het bevoegd gezag móet optreden tegen bedrijven die zonder toereikende Natura 2000-vergunning opereren.^[8]Een lopend legalisatieprogramma is onvoldoende excuus om niet tot handhaving over te gaan.^[9]

Een bijzonder aandachtspunt betreft ondernemingen die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 activiteiten zijn gestart en op basis van de toenmalige rechtspraak over intern salderen mochten aannemen dat zij niet vergunningplichtig waren. De Afdeling heeft voor deze categorie een overgangsperiode van vijf jaar bepaald tot 1 januari 2030, gedurende welke het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of dwangsom kan optreden.[10] 

Recente kabinetsplannen
Het huidige kabinet heeft aangekondigd de stikstofaanpak te willen herzien, met meer nadruk op gebiedsgerichte maatregelen en meer flexibiliteit voor ondernemers. Zo wordt gewerkt aan een drempelwaardensysteem en een vereenvoudiging van de vergunningverlening. Deze voorgestelde maatregelen veranderen vooralsnog niets aan de juridische realiteit. De Afdeling toetst onverminderd strikt aan de Habitatrichtlijn, ongeacht het nationale beleidskader. Zolang concrete en vastgestelde herstelplannen ontbreken, blijft het bijzonder moeilijk om te motiveren dat stikstofeffecten niet leiden tot aantasting van Natura 2000-gebieden. Ondernemingen doen er dan ook verstandig aan niet te wachten op nieuw beleid, maar proactief na te gaan welke maatregelen moeten worden getroffen om toekomstbestendig te blijven in een wereld waarin de leefomgeving onder druk staat.

De risico's op een rij
Voor bedrijven, ontwikkelaars, investeerders en financiers zijn de belangrijkste risico's:

1. Vergunningen worden niet verleend - Door beperkte stikstofdepositieruimte en het additionaliteitsvereiste wordt het steeds moeilijker nieuwe vergunningen te krijgen. Uitbreidings- en bouwplannen kunnen jarenlang stilliggen of onhaalbaar worden
2. Bestaande vergunningen worden ingetrokken of gewijzigd - Het bevoegd gezag is verplicht een vergunning in te trekken als dat nodig is als passende maatregel. Dit kan leiden tot direct verlies van vergunde productiecapaciteit.
3. Handhavend optreden - De beginselplicht tot handhaving betekent dat het bevoegd gezag moet optreden tegen bedrijven zonder toereikende vergunning, met als uiterste gevolg het stilleggen van de bedrijfsvoering.
4. Deadline 2030 - Ondernemingen die tussen 2020 en 2025 op basis van saldering in de voortoets zonder vergunning zijn gestart, moeten vóór 1 januari 2030 hun situatie legaliseren. Daarna kan direct worden gehandhaafd.

Deze risico's staan niet op zichzelf. Zij werken door in de financierbaarheid van projecten, de continuïteit van ondernemingen, de aansprakelijkheid van bestuurders, de verdeling van risico's in contracten en bij overnames. Denk aan financiers die geconfronteerd worden met covenantschendingen, bestuurders die aansprakelijkheidsrisico's lopen als zij onvoldoende anticiperen, kopers die in een overname onvoorziene stikstofrisico's erven, of contractspartijen die niet nakomen door toeleveringsproblemen. In de volgende blogs in deze reeks gaan onze collega's nader in op deze doorwerking. Ons team denkt graag met u mee over uw stikstofpositie.