Publicatie
17-10-2019

De stikstofcrisis: het PAS, de commissie Remkes en provinciale beleidsregels, hoe zit het nu?

Sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 is een stikstofcrisis gaande. De uitspraak heeft tot gevolg gehad dat nieuwe ontwikkelingen alleen doorgang mogen vinden indien dit niet leidt tot enige stikstoftoename, althans, indien op voorhand duidelijk is dat beschermde natuurgebieden daardoor niet worden aangetast. Aangezien vrijwel elke nieuwe ontwikkeling van enige omvang wel een vorm van stikstoftoename met zich mee brengt en het moeilijk te onderbouwen is dat beschermde natuurgebieden hierdoor niet worden aangetast, betekent deze uitspraak dat alle ontwikkelingen sindsdien stil zijn komen te liggen. Provincies hebben echter op 8 oktober 2019 beleidsregels vastgesteld op basis waarvan vergunningen op grond van de Wet natuurbescherming kunnen worden verleend. Er gloort weer hoop aan de horizon, of toch niet? In dit artikel bespreken wij de ontwikkelingen op het gebied van de stikstofcrisis en de laatste stand van zaken.

Aanleiding voor de stikstofcrisis, de uitspraak van 29 mei 2019 Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op het gebied van stikstof (over het Programma Aanpak Stikstof (PAS)) een belangwekkende uitspraak gedaan. De Afdeling heeft geoordeeld dat het PAS niet als basis mag worden gebruikt voor toestemming voor activiteiten die extra stikstofuitstoot veroorzaken. Het PAS liep vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en gaf daarbij ‘vooraf’ toestemming aan nieuwe activiteiten. Zo’n toestemming vooraf mag niet op grond van de Europese Habitatrichtlijn. Die eist namelijk dat vooraf vast moet staan dat de geplande maatregelen daadwerkelijk resultaat hebben. De Afdeling heeft dan ook geoordeeld dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. De uitspraak heeft tot gevolg gehad dat alleen ontwikkelingen waarvan vooraf vaststaat dat die geen stikstoftoename tot gevolg hebben doorgang kunnen vinden.

Wat gebeurde er daarna? Sinds deze uitspraak is er door de Afdeling in een aantal andere zaken over bestemmingsplannen, vergunningen en Tracébesluiten uitspraak gedaan. Voor veel ontwikkelingen betekende dit een flinke pas op de plaats: zo kunnen de aansluiting op de A9 bij Heiloo, strandbebouwing bij Petten, een sportpark in Zaandijk en een bedrijventerrein in Aalten in de huidige vorm niet doorgaan en heeft de Afdeling bestemmingsplannen van de gemeente Boxtel, Roermond en Wageningen nagenoeg volledig vernietigd. Ook door het Tracébesluit dat de verbreding van de ring Utrecht mogelijk maakte, ging een streep. Volgens het Interprovinciaal Overleg (IPO) zijn ongeveer 18.000 projecten stil komen te liggen door de uitspraak van de Afdeling.

Maar het kán wel Het ging een enkele keer ook goed: de wegverbreding van de Kempenbaan-West in Veldhoven en een nieuwe aansluiting op de rijksweg A67 kunnen wél doorgaan, ondanks enige toename van neerslag van stikstof op een natuurgebied in de omgeving. Dit komt doordat de gemeente Veldhoven de ADC-toets goed heeft uitgevoerd. Deze toets houdt in dat wanneer wordt aangetoond dat voor een project geen alternatieven (A) zijn, en er dwingende redenen (D) van ‘openbaar belang’ zijn die maken dat het project door moet gaan, en de aantasting van de natuur wordt gecompenseerd (C), een activiteit alsnog doorgang kan vinden.

Commissie Remkes Het Adviescollege Stikstofproblematiek (de ‘commissie Remkes’) heeft de opdracht gekregen om de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te adviseren over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder weer toestemming kan worden verleend voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op daarvoor gevoelige natuurgebieden. Op 25 september jl. kwam het adviescollege tot aanbevelingen voor de korte termijn.

Om uit de huidige impasse te raken, adviseert de commissie Remkes de minister maatregelen te treffen die gericht zijn op emissiereductie. Tegelijkertijd is het advies versneld herstel- en verbetermaatregelen uit te voeren in de kwetsbare Natura 2000-gebieden. De commissie adviseert een gebiedsgerichte aanpak, die is gekoppeld aan de mate waarin de huidige kritische depositiewaarde overschreden wordt. Alle economische sectoren die stikstofuitstoot kennen, dienen een bijdrage te leveren, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit in ogenschouw wordt genomen.

Kabinetsreactie Op 4 oktober jl. heeft minister Schouten in reactie op het advies een kamerbrief over de aanpak van de stikstofproblematiek naar de Tweede Kamer gestuurd. In de brief wordt uitgelegd hoe het kabinet een stikstofreductieplan vorm gaat geven, samen met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het kabinet wil landelijke maatregelen nemen die gebiedsgericht worden uitgewerkt. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de provincies als gebiedsregisseur en bevoegd gezag vanuit de Wet Natuurbescherming.

Provinciale beleidsregels De provincies hebben op 8 oktober nieuwe beleidsregels bekendgemaakt voor het verlenen van vergunningen op grond van de Wet natuurbescherming. Vanaf 11 oktober 2019 kunnen er weer vergunningen verleend worden.

Toestemming voor stikstof gerelateerde activiteiten wordt weer mogelijk, zolang de activiteiten niet leiden tot een stijging en in veel gevallen feitelijk tot een daling van stikstofbelasting. Met de release van AERIUS Calculator 2019 op 16 september 2019 is het weer mogelijk om per activiteit te bepalen of er sprake is van een toename van stikstofdepositie.

Kern van de nieuwe regels is dat door het wegvallen van het PAS nu van tevoren moet worden aangetoond dat emissie en depositie met zekerheid afnemen of niet stijgen. Dit kan door het voorgenomen project zo aan te passen dat de stikstofuitstoot vermindert of gelijk blijft (dit wordt wel intern salderen genoemd) bijvoorbeeld door de uitstoot te beperken met schonere technieken, of door een beperkte stijging van de emissie door de ene activiteit te salderen met een grotere daling van een andere bron, bijvoorbeeld doordat met een andere activiteit wordt gestopt (het extern salderen). De voorwaarden voor extern salderen zoals deze al golden (voortvloeiende uit de rechtspraak), blijven bestaan, maar worden aangevuld met extra voorwaarden.

De projecten die wel effect hebben op de natuur kunnen, als ze van groot maatschappelijk belang zijn en er geen alternatieven zijn, gebruik maken van de hiervoor genoemde ADC-toets en de effecten compenseren.

Opvallend is echter dat de provincies Friesland, Overijssel, Drenthe en Gelderland de door de provincies gezamenlijk opgestelde beleidsregels alweer hebben ingetrokken onder druk van boeren. De voorgestelde gezamenlijke aanpak is daarmee al binnen een week komen te vervallen. Vergunningverlening in deze provincies is hierdoor niet mogelijk. Indien andere provincies dit voorbeeld volgen, zal steeds onduidelijker worden hoe wordt omgegaan met vergunningverlening. Dit terwijl het doel van de beleidsregels juist was een eenduidig kader te geven, vooruitlopend op een wetswijziging. Het is afwachten hoe de andere provincies en de Minister met deze ontwikkeling zullen omgaan.