Publicatie
02-08-2019

Reguliere winkels mogen worden geweerd van winkelgebied met omvangrijke detailhandel

Op 24 juli 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") bepaald dat het mogelijk is om in een bestemmingsplan te bepalen dat reguliere detailhandel niet is toegestaan in een winkelgebied, dat bedoeld is voor omvangrijke detailhandel (zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen). De Afdeling is tot dit oordeel gekomen, omdat uit een overgelegde nadere onderbouwing van de gemeente Appingedam volgt dat de in het bestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling die de reguliere detailhandel verbiedt in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.

Aanleiding voor de uitspraak betreft het door de gemeenteraad van Appingedam vastgestelde bestemmingsplan 'Stad Appingedam' dat reguliere winkels op het Woonplein, een woonboulevard aan de rand van de stad, verbiedt. Door het opnemen van deze brancheringsregels wilde de gemeente Appingedam voorkomen dat op het Woonplein ruimte zou ontstaan voor kleine detailhandel waardoor dergelijke winkels (vaak publiekstrekkers) zich niet langer in het historische centrum zouden willen vestigen. Dit zou de leefbaarheid en vitaliteit van het centrum niet ten goede komen. Een eigenaar van een winkelpand op het Woonplein wilde het pand echter verhuren aan Bristol, een schoenen- en kledingwinkel. De gemeente heeft dit verboden onder verwijzing naar de brancheringsregels in het bestemmingsplan. De eigenaar is van oordeel dat de brancheringsregels in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn en komt op tegen het bestemmingsplan.

Naar aanleiding van het beroep tegen het vastgestelde bestemmingsplan heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Het Hof heeft geoordeeld dat brancheringsregels niet per se in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn (op grond waarvan er vrijheid van vestiging bestaat). Voorwaarde is wel dat moet worden aangetoond dat een brancheringsregeling noodzakelijk en evenredig is; de regeling mag niet verder gaan dan nodig. In de tussenuitspraak van 20 juni 2018 oordeelde de Afdeling dat de gemeente Appingedam wel heeft aangetoond dat de brancheringsregeling noodzakelijk is, maar dat niet is aangetoond dat de regeling evenredig is. De gemeente had nagelaten om aan de hand van specifieke gegevens aan te tonen dat de brancheringsregeling effectief is. De raad had zich enkel op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk konden worden gemaakt. De gemeente Appingedam is door de Afdeling in de gelegenheid gesteld om de evenredigheid van de brancheringsregeling te motiveren.

De vraag die de gemoederen bezighield, was op welke wijze de gemeente (en daarmee ook andere gemeenten) de evenredigheid kan aantonen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak wel een aantal handvatten gegeven. Voor de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling dienen de volgende stappen te worden gezet:
(1) resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen;
(2) beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam.

De onderbouwing die de gemeente Appingedam naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft laten opstellen, gaat in op de actuele situatie in de stad. Daarbij wordt aangesloten bij vigerende beleidskaders. Aan de hand van een koopstromenonderzoek wordt het actuele functioneren van het winkelaanbod in Appingedam onderzocht. Ook is aandacht voor de bevolkingsprognose en de gevolgen voor de behoefte van winkelmeters. In het kader van het evenredigheidsvraagstuk wordt nagegaan wat de vitaliteit van het centrumgebied bepaalt en hoe die vitaliteit kan worden gemeten. Er is een analyse uitgevoerd naar het functioneren van binnensteden en bovenlokale winkelgebieden. Vervolgens wordt onderzocht in hoeverre de vestiging van mode en luxe (en dagelijkse goederen) op het Woonplein dan wel buiten de binnenstad, een negatief effect heeft op het functioneren en de vitaliteit van de winkelgebieden in binnensteden/centrumgebieden. De Afdeling oordeelt dat met deze analyse met specifieke gegevens is onderbouwd dat de betrokken brancheringsregeling voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel).

Uit deze uitspraak volgt dat het opnemen van brancheringsregels in bestemmingsplan niet zonder meer de rechterlijke toets kan doorstaan indien een gedegen analyse van onderzoek naar de specifieke situatie van een gemeente ontbreekt. De Appingedam uitspraak zal vermoedelijk tot veel nieuwe jurisprudentie leiden. Mocht u vragen hebben over het opnemen van brancheringsregels in bestemmingsplannen, neem dan contact met ons op.

2-8-2019