Overzichtsuitspraak Ladder duurzame verstedelijking

Voor de tweede keer heeft de Raad van State een overzichtsuitspraak gedaan waarin een specifiek ruimtelijke ordeningsaspect uitgebreid wordt besproken. Dit keer over de zogenoemde duurzaamheidsladder in bestemmingsplannen waarover de afgelopen jaren veel jurisprudentie is verschenen. De uitspraak, compleet met leeswijzer en vele verwijzingen (weblinks) naar relevante uitspraken, geeft een helder overzicht van de do’s en don’ts bij laddertoetsen in de toelichting van bestemmingsplannen.

In dit nieuwsbericht licht ik er enkele bijzonderheden uit. Voor de volledige uitspraak klik hier.  

Gewijzigde ladder per 1 juli 2017
De uitspraak loopt ook vooruit op de aangepaste ladder voor stedelijke verduurzaming die sinds 1 juli 2017 in werking is. De aangepaste ladder laat de kern van de oude laddertoets, de behoeftebeschrijving van nieuwe stedelijke ontwikkelingen in en buiten bestaand stedelijk gebied, in stand. Wel nieuw is de expliciete doorschuifmogelijkheid van de laddertoets naar het wijzigingsplan of uitwerkingsplan als in het bestemmingsplan voor deze plannen een bevoegdheid respectievelijk plicht tot vaststellen is opgenomen. De overzichtsuitspraak bevestigt dat de wetswijziging geen volledig gewijzigde laddertoets betekent en de winst van de uitspraak ligt vooral in het samenbrengen van alle jurisprudentie en het formuleren van enkele uitgangspunten.

Uitgangspunten stedelijke ontwikkeling
In de uitspraak somt de Raad van State eerst concreet op welke ontwikkelingen in bestemmingsplannen wel (o.a. hotel, long stay parkeerplaats) en welke niet (o.a. een weg, hoogspanningsverbinding, windturbinepark) als stedelijke ontwikkeling, waarvoor een laddertoets kan gelden, zijn aangemerkt. Dit vergt een toets per geval. Daarbij hanteert de Raad van State ook als richtsnoer dat ontwikkelingen voldoende substantieel zijn. Alles overziend komt de Raad van State tot de volgende uitgangspunten voor het niet aannemen van stedelijke ontwikkelingen:
- woningbouwlocaties met 11 of minder woningen;
- stedelijke voorzieningen in de vorm van een terrein met een ruimtebeslag van minder 500 m2;
- stedelijke voorzieningen in de vorm van een gebouw met een brutovloeroppervlakte kleiner dan 500 m2.

Nieuwe stedelijke ontwikkeling?
Bij de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet het nieuwe bestemmingsplan worden vergeleken met het vorige bestemmingplan. De vergelijking betreft dan de functiewijziging en de wijzigingen van het planologisch ruimtebeslag van de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Als het nieuwe plan geen functiewijziging en geen extra ruimtebeslag geeft, is dat geen nieuwe stedelijke ontwikkeling. Als alleen een functiewijziging is voorzien, hangt dat af van de aard en omvang van die functiewijziging. Onbenutte planologische mogelijkheden, inclusief de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden, uit het vorige plan moeten bij de vergelijking worden meegenomen. De overzichtsuitspraak biedt een compleet overzicht voor alle denkbare situaties.

Reikwijdte ladderonderzoek
Ongewijzigd blijven aard en omvang van de ontwikkeling bepalend voor de reikwijdte van het onderzoek naar de behoefte van de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Primair is daarbij bepalend de omvang van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de desbetreffende ontwikkeling en dus ook welke bestuursorganen betrokken moeten worden. Het verzorgingsgebied van supermarkten is hierbij een bekend voorbeeld.

Beschrijving behoefte
Hoe de beschrijving van de behoefte in de plantoelichting eruit moet zien verschilt per geval al zijn daar wel algemene richtlijnen voor te ontdekken. De Raad van State illustreert dit aan de hand van diverse voorbeelden. Zo kan de behoefte zowel kwantitatief als kwalitatief in beeld worden gebracht, zal de behoefte objectief moeten worden beschreven aan de hand van actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, moet de behoefte worden afgezet tegen het bestaande aanbod inclusief aanwezige (onbenutte) planologische capaciteit, maar hoeft geen rekening te worden gehouden met onvoldoende concrete plannen voor andere stedelijke ontwikkelingen. Voor de behoefte aan woningen kan gebruik worden gemaakt van gemeenten en regionale woonvisies en –programma’s. Voor de behoefte van detailhandelsvoorzieningen is een enkele benchmarkvergelijking met soortgelijke winkelgebieden niet voldoende. Als een stedelijke ontwikkeling leidt tot overaanbod, marktverschuiving of leegstand hoeft dat nog niet te betekenen dat niet is voldaan aan de laddertoets. Ook op dit punt zijn in de uitspraak nog meer aanknopingspunten te vinden.

Bestaand stedelijk gebied
De vraag of een stedelijke ontwikkeling is voorzien in bestaand stedelijk gebied is van belang, omdat voor een ontwikkeling daarbuiten een nadere (niet makkelijk te geven) onderbouwing nodig is dat binnen het stedelijke gebied geen geschikte locatie beschikbaar is. De Raad van State houdt ook hier vast aan de ingezette koers, namelijk dat in beginsel beoordeeld moet worden of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied al een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing mogelijk maakt. De juridische situatie is dus leidend, of die bebouwing al is gerealiseerd maakt niet uit.

Conclusie
Opnieuw heeft de Raad van State de praktijk een zeer bruikbaar overzicht verschaft voor invulling van de (aangepaste) ladder voor duurzame verstedelijking. Omdat in de uitspraak de ladderjurisprudentie van de afgelopen jaren bij elkaar is gebracht en de laddertoets niet snel zal veranderen, is de uitspraak vermoedelijk nog lang als handleiding bruikbaar.

6-7-2017