Stedelijk ruimtegebruik

Wanneer een (bestemmings)plan wordt opgesteld voor een stedelijke ontwikkeling dient sinds 1 oktober 2012 de ladder voor duurzame stedelijke ontwikkeling te worden toegepast. De ladder is vastgelegd in artikel 3.1.6 lid 2 Bro en schrijft een drietal treden voor die moeten worden doorlopen in het planproces: (i) is er een actuele regionale behoefte? (ii) is de regionale behoefte op te vangen binnen het bestaande stedelijke gebied? Zo nee, (iii) is er een locatie die multimodaal is ontsloten of kan worden ontsloten voor de resterende regionale behoefte? Doel van de ladder is zorgvuldig stedelijk ruimtegebruik. Wordt de ladder niet gevolgd, of blijkt niet van een juist stedelijk ruimtegebruik, dan wordt een voorziene stedelijke ontwikkeling niet toegestaan.

De importantie van juiste toepassing van de ladder bij stedelijke ontwikkeling blijkt uit een aantal recente uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor gemeenten en private ontwikkelaars is het dan ook van belang om deze jurisprudentie te volgen bij het opstellen van plannen om aan de eisen die de Afdeling stelt te kunnen voldoen. Zo wordt in drie recente uitspraken van de Raad van State een nadere invulling gegeven aan twee begrippen die in de toepassing van de ladder een belangrijke rol spelen: de “stedelijke ontwikkeling” en “bestaand stedelijk gebied”.

Het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’

- Artikel 3.1.6. lid 2 Bro is van toepassing op een bestemmingsplan dat stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Wat onder ‘stedelijke ontwikkeling’ moet worden verstaan is gedefinieerd in artikel 1.1.1. lid 1 onder i Bro, namelijk: “ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen”.
De Afdeling heeft geoordeeld ten aanzien van de aanleg van een verbindingsweg dat deze gelet op de omvang en situering niet onder het begrip ‘andere stedelijke voorziening’ als bedoeld in de wettelijke definitie valt. Uit de bewoording ‘gelet op de omvang en situering’ kan worden geconcludeerd dat als een ontwikkeling te ondergeschikt is, deze niet aan de ladder hoeft te worden onderworpen.

- In een andere uitspraak heeft de Afdeling een uitzondering gemaakt op de hoofdregel dat er geen sprake is van nieuwe stedelijke ontwikkeling wanneer alleen een functiewijziging in het plan wordt gerealiseerd (en de bebouwing al aanwezig is). In dit geval was sprake van  een bestemmingsplan waarin drie bestaande bedrijven als zodanig werden bestemd en waarin de planologische gebruiksmogelijkheden werden uitgebreid met ‘hobbymatig gebruik’ en met een selectie van bedrijfsactiviteiten in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten uit de VNG brochure. De Afdeling oordeelde dat als in de Staat van bedrijfsactiviteiten deels bedrijfsactiviteiten staan genoemd waarvoor de units in de bedrijfsverzamelgebouwen niet eerder mochten worden verhuurd, dit nog niet leidt tot “een zodanige functiewijziging dat om die reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling”. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen “is daarbij van belang dat met een verruiming van de gebruiksmogelijkheden geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt.”
Het gebruik van het woord ‘zodanig’ doet vermoeden dat er functiewijzigingen zonder beslag op ruimte kunnen zijn die wel kunnen worden aangemerkt als nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’

Indien op basis van de eerste trede is vastgesteld dat er behoefte is aan stedelijke ontwikkeling, komt de tweede trede van de ladder in beeld: is de actuele behoefte op te vangen binnen bestaand stedelijk gebied door herstructurering, transformatie of anderszins? Wat onder ‘bestaand stedelijk gebied’ moet worden verstaan is gedefinieerd in artikel 1.1.1. lid 1 onder h Bro, namelijk: “bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur”. Geprocedeerd werd over een bestemmingsplan dat voorzag in de ontwikkeling van een woonwijk met 97 woningen. De Afdeling heeft geoordeeld over de vraag of de woonwijk werd ontwikkeld binnen bestaand stedelijk gebied. De gemeenteraad stelde dat daarvan sprake was, “gezien de ligging van het gebied aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg, de aanduiding in de Verordening ruimte als bestaand stedelijk gebied en de vermelding als inbreidingslocatie in de Structuurvisie Plus”. De Afdeling oordeelde echter van niet, omdat het plangebied in het voorheen geldende bestemmingsplan een agrarische bestemming had en ook nog overeenkomstig die bestemming werd gebruikt. Die bestemming maakte bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk. Daarnaast kon volgens de Afdeling het plangebied op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan ook niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Kortom de Afdeling concludeerde dat het plan wel degelijk een nieuw beslag op de ruimte legde en vernietigde het besluit omdat dit in strijd was met de tweede trede van de ladder voor duurzame verstedelijking.

14 - 07 - 2015